Le notariat d’Alsace-Moselle

La non patrimonialisation du droit de présentation d’un successeur

En droit français général, l’accès à la profession résulte traditionnellement du fait qu’un notaire peut céder son office notarial lors de son retrait d’activité avec payement d’un droit de présentation du successeur.

Par la loi du 6 octobre 1791, la Révolution avait abrogé la vénalité et l’hérédité des offices en pratique sous l’Ancien Régime. Sous le Consulat de Bonaparte, la loi du 25 ventôse an XI (16 mars 1803) concernant le notariat n’avait pas rétabli le principe de l’hérédité des offices.

Néanmoins, dès l’Empire napoléonien, un usage tacite attribuait déjà aux notaires le droit de présenter leur successeur. Aussi, dès le Premier Empire, aucun notaire n’obtenait sa nomination du gouvernement sans justifier d’un accord passé avec l’ancien titulaire, ou ses ayants cause (héritiers). À la Restauration, le roi Louis XVIII consacra officiellement cet usage et restaura alors légalement ce que l’on appelle improprement la vénalité et l’hérédité des charges. Ainsi, l’article 91 de la loi de finances du 28 avril 18164 consacre le droit des notaires (ou de leurs héritiers) de présenter leurs successeurs à l’agrément du gouvernement ; c’est pour ce droit de présentation d’un successeur qu’ils se font indemniser par le nouveau titulaire de l’office. Depuis lors, en droit français général, la patrimonialité constitue traditionnellement le mode d’accès à la profession des notaires. Sous l’égide de la souveraineté française, le notariat d’Alsace et de Moselle n’était alors pas différent de celui du reste de la France. La patrimonialité du droit de présentation du successeur était bien en vigueur dans les territoires de l’Est.

Très rapidement, « après l’annexion de l’Alsace-Moselle à l’Empire allemand par le traité de Francfort, cette vénalité fut supprimée par une loi allemande du 10 juin 1872 »5. Or, depuis 1872, cette évolution historique différente entre « la France de l’intérieur » et l’Alsace-Moselle fut maintenue.

En fait, dès 1871, sous l’Empire allemand, une loi allemande relative à l’organisation judiciaire prévoyait, en son article 18, que le Chancelier de l’Empire puisse non seulement supprimer les offices vénaux dans les départements annexés moyennant indemnité ; elle prévoyait aussi que le Chancelier puisse nommer et révoquer les notaires6. Dès lors, ce texte de 1871 annonçait déjà la réduction prochaine du nombre des études et l’imminente suppression de la vénalité des charges dans la Terre d’Empire d’Alsace-Lorraine7. Cette orientation du législateur allemand s’explique d’autant plus facilement par le fait que la patrimonialité ne constituait pas la « pratique dominante »8 des États confédérés de l'Empire allemand. Aussi, par la loi locale du 10 juin 1872, la vénalité des charges fut très vite supprimée en créant un droit local à la Terre d’Empire. Cette loi allemande de 1872 y a abrogé l’article 91 de la loi française de 1816, donc aboli le droit des titulaires des charges judiciaires vénales de présenter un successeur9.

Par ailleurs, la loi allemande du 10 juin 1872 relative à l’indemnisation des titulaires des charges vénales en Alsace-Lorraine octroyait une indemnité10 payable lors de la cessation des fonctions. L'indemnité était fixée pour les notaires sur la base des revenus de l’office notarial des cinq dernières années11. Elle était versée sans distinction de nationalité, que les notaires aient opté12 pour la nationalité française ou pas. Néanmoins, pour les notaires démissionnaires, elle était versée dans son intégralité, sous condition indispensable qu’ils quittent l’Alsace-Lorraine « pour transporter leur domicile en France » (article 18, alinéa 313) ; ainsi, pour les notaires alsaciens-lorrains, l'émigration en France était une condition indispensable pour conserver la nationalité française et avoir droit à la totalité du prix de leur office. Dans le cas contraire, les démissionnaires non émigrants et restant donc à leur domicile ne toucheraient que deux tiers de l’indemnité ; le gouvernement allemand avait cru ainsi pouvoir réduire le nombre de démissionnaires attachés à leur terre natale. En réalité, nombreux – près de 43 %, soit un peu moins de la moitié des notaires alsaciens et lorrains – profitèrent de cette loi qui leur assurait une indemnité pour démissionner et optèrent généralement pour la France. Une vague de démissions eut lieu en 1872 et précéda donc l’expiration du délai d’option pour la nationalité française, fixé au 1^er octobre 1872. Ainsi, à Strasbourg, sur les 15 notaires, 7 quittèrent leur fonction ; à Metz, 9 sur 11 démissionnèrent. Plus globalement, le chiffre en Alsace serait de 79 démissions sur les 189 notaires existants et en Moselle de 43 démissions sur les 97 notaires en fonction14. François Lotz considère ainsi « qu’après 1870, lorsque le principe d’indemnisation fut acquis, il en résulta une véritable purge de l’implantation des études notariales dans nos trois départements, purge qui reste encore sensible actuellement »15. De manière globale, les conséquences démographiques de la guerre franco-allemande furent immédiates dans les trois départements avec à la fois de nombreuses émigrations d’Alsaciens-Lorrains et aussi de nombreuses immigrations d’Allemands en Alsace-Lorraine. Cela se constate encore plus particulièrement en cette matière notariale « encore au cours des trois ou quatre années suivant la loi de 1872 et comme […] les conditions d’accès aux fonctions de notaire avaient été durcies, il en résultat un accroissement des études vacantes. On assista alors à l’arrivée dans le notariat alsacien, d’un grand nombre de notaires allemands »16 ; notaires allemands qui devront le plus souvent démissionner ensuite lors de l’armistice17.

Après 1918 et avec le retour de l’Alsace-Moselle à la France, la question s’est posée de savoir s’il fallait réintroduire dans les départements retrouvés le système de la patrimonialité antérieur et en vigueur en France, ou bien conserver le statut en place depuis 1872. Marc Schmitt explique combien « le débat fut vite tranché : l’article 1^er de la loi commerciale du 1^er juin 1924 (qui introduit en principe les lois françaises dans les trois départements) indique expressément que : « n’est pas mis en vigueur… l’article 91 de la loi de finances du 28 avril 1816 relatif au droit de présentations des officiers ministériels et de leurs héritiers ou ayants cause »18. Cette disposition fut confirmée par la loi du 17 juillet 192519 qui concerne exclusivement l’organisation du notariat et qui tend à assimiler le mieux que possible le notariat alsacien-mosellan à celui des autres départements en introduisant les textes français ; mais elle y écarte le principe de la vénalité des charges pour la nomination d’un notaire dans les trois départements de l’Est.

Quels furent alors les motifs invoqués et visibles lors des débats parlementaires ? Au-delà du fait que « le principe de vénalité était contesté en France et rejeté de la plupart des législations étrangères »20, les auteurs contemporains, comme Marc Schmitt21, François Lotz22 ou Stéphane Lotz23, rappellent la position de Robert Schuman, député de Moselle et rapporteur du texte à la chambre des députés. Schuman indiquait dans son rapport les problèmes de transition liée à la recréation de charges vénales : « La création de charges vénales se heurterait à de graves difficultés de transition. Dans quelles conditions accorderait-on aux titulaires actuels qui ont obtenu leurs études gratuitement, le droit de les vendre » (rapport du 7 juin 1924)24.

Dès lors et en conclusion sur l’absence de patrimonialité qui marque une grande différence avec le reste du territoire français, la loi du 17 juillet 1925 relative à l’organisation du notariat dans les trois départements de l’Est, en confirmant la non réintroduction du droit de présenter un successeur, marque bien l’absence d’unification juridique totale avec le notariat français. Cette loi prudente d’après-guerre a conservé des situations sur lesquelles il était impossible de revenir et ainsi maintenu un droit local issu de l’ancien Reichsland.

Les conditions de nomination des notaires en Alsace et Moselle sont d'autres grandes différences avec les autres départements.

La nomination des notaires après présentation par une commission de présentation

En Alsace et en Moselle, ce n’est donc pas le notaire (ou son héritier) qui présente la candidature de celui qui sera après lui le nouveau titulaire de l’office. Les notaires y sont nommés par le ministre de la Justice qui choisit parmi des candidats (en principe trois) présentés par une commission de présentation spéciale, qui existe depuis l’année 1925.

Sous la période de l’annexion allemande (1871-1918), les notaires furent d’abord nommés par le Chancelier de l’Empire conformément à ce qu’avait prévu une loi d’Empire relative à l’organisation judiciaire de 187125, législation impériale confirmée par une loi locale en 187326. Puis, à partir de 187927 en liaison avec l’évolution du statut juridique de la Terre d’Empire d’Alsace-Lorraine, les notaires y furent nommés par le Statthalter (gouverneur) en vertu d’une délégation du pouvoir du Chancelier concernant l’Alsace-Lorraine. Les notaires ne furent donc jamais nommés directement par l’Empereur allemand.

Après 1918 et avec le retour de l’Alsace-Moselle à la France, le pouvoir de nomination du Statthalter passa très vite au Commissaire général de la République française. En effet, un arrêté du 10 mai 1919, dit « arrêté du Commissaire général Millerand », stipula que le Commissaire général nommait les notaires sur la proposition du procureur général de la Cour d’appel28. Mais ce système de nomination fit « l’objet de vives critiques »29 avec des nominations abusives ; des nominations ne répondant pas à l’attente de la population. De plus, comme le souligne Jean Gamichon dans sa thèse, « on a surtout dit que le Gouvernement cédait à la pression des hommes politiques, et on a crié au favoritisme »30. Cet arrêté de 1919 ne resta applicable que jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi du 17 juillet 1925.

Cette loi, qui concerne exclusivement l’organisation du notariat dans les trois départements de l’Est, confia la nomination des notaires au ministre de la Justice, mais « se fera sur présentation par commission » spécifique (article 4)31, commission qui était conçue comme une garantie d’impartialité du choix des nominations aux offices vacants. Or ce système de nomination par le ministre de la Justice subsiste toujours et le principe de la présentation par une commission spéciale reste maintenu même si sa composition a subi des modifications.

En 1925, la commission était composée de sept membres, dont deux magistrats, quatre notaires et un directeur de l’enregistrement ; on observe que les notaires étaient donc majoritaires, et cela à la demande exprès de la commission d’Alsace et Lorraine32. Puis, lors de la Seconde Guerre mondiale, une ordonnance de 1944 « ramènera le nombre des notaires à deux »33, choisis (non élus) parmi des résistants contre l’Allemagne nazie. Enfin, un décret de 1955 aboutira à la « situation actuelle d’une parité entre hauts magistrats et notaires » (élus de la profession), le directeur de l’enregistrement n’étant plus membre de la commission34. Depuis 1973, la commission de présentation aux offices vacants est composée de trois magistrats et de trois notaires locaux.

Pour chaque office vacant, cette commission de présentation proposait et propose encore actuellement à l’agrément du ministre de la Justice une liste de candidats, trois candidats en principe, classés par ordre de préférence suivant le critère principal de l’ancienneté. Même si cette proposition des candidats ne lie pas le ministre et donc le gouvernement, c’est en général le premier de la liste qui est nommé, mais ce n’est pas une obligation juridique (rôle consultatif de la commission).

Dès lors et en conclusion, les dispositions spécifiques de nomination des notaires via une commission spécifique de présentation de candidats au garde des Sceaux ont été adoptées depuis 1925 par le législateur français et cette législation française propre aux trois départements de l’Est n’a pas été remise en cause.

L’accès professionnel subordonné à une formation difficile théorique et pratique

Au moment de l’annexion allemande (1871-1918), l’Empire allemand avait d’abord conservé en Alsace-Lorraine l’organisation française du notariat soumis à la loi du 25 ventôse an XI (16 mars 1803), promulguée sous Napoléon Bonaparte. Les conditions d’accès au notariat étaient multiples avec conditions d’âge (25 ans), de moralité, mais aussi une condition fondamentale de stage de six ans chez un notaire. Jusqu’en 1973, toute la tradition légale française de formation notariale restera seulement d’ordre pratique, car solidement attachée au cadre d’un apprentissage par le stage et à cette condition inscrite en ventôse « d’avoir travaillé pendant six ans dans le notariat ». Certes, tout au long du 19^e siècle, on réclama une formation théorique via un enseignement du droit organisé dans les facultés de droit voire dans une école de notariat35. Néanmoins, jusqu’en 1973, en France, l’obtention d’un diplôme en droit n’était pas exigée comme condition indispensable d’accès aux fonctions de notaire.

À l'inverse, dans les territoires de l’Est annexés, l’Empire allemand va très vite effectuer une modification importante du statut d’origine française pour exiger, au-delà d’une formation pratique, des connaissances juridiques théoriques difficiles. En effet, dès 1871, la loi allemande relative à l’organisation judiciaire du 14 juillet 1871 prévoyait, en son article 16, que les futurs notaires seraient soumis aux mêmes conditions de préparation que les futurs magistrats. Ils devaient donc effectuer trois années d’études de droit dans une université et subir deux examens juridiques ; tout cela entrecoupé par un « référendariat » c’est-à-dire par une préparation pratique avec des stages passés dans divers services judiciaires36. Un règlement du 17 février 1872 indiquera ensuite les détails de ces mesures : pour les trois années d’études de droit, dix-huit mois devaient être obligatoirement effectués dans une université allemande, les autres pouvant être effectués à Strasbourg ou dans une université française ; après ces trois ans, et le premier examen réussi, le candidat obtenait le titre de « référendaire » ; mais avant de passer le second examen, le « référendaire » devait accomplir un stage de trois ans et demi en passant un an et demi de stage auprès d’un tribunal, un an dans une administration et un an auprès d’un notaire ou d’un avocat ; enfin, après la réussite du second examen, le candidat obtenait le titre d’assesseur, et tout candidat notaire devait avoir atteint cet assessorat avant d’être nommé notaire par le Chancelier37. Dès lors, les Allemands avaient considérablement durci les conditions d’accès à la profession des futurs notaires. Le diplôme universitaire était exigé, ainsi que celui d’un apprentissage professionnel. Leur formation combinait théorie et pratique. Un programme difficile et long, puisque les notaires de l’Empire se devaient d’avoir des connaissances juridiques approfondies pour remplir leur mission de plus en plus complexe de délégués de justice, comme celle de la direction du partage judiciaire, celle de l’exécution forcée immobilière ou les missions provenant du Livre foncier38.

Après 1918 et avec le retour de l’Alsace-Moselle à la France, la question s’est posée de savoir s’il fallait alléger les conditions d’accès à la profession pour s’aligner sur le système français qui n’exigeait pas de diplôme universitaire. Mais très vite, le gouvernement français décida d’y maintenir des conditions d’accès difficile avec l’obligation de posséder une licence en droit et une connaissance de la langue allemande.

En réalité, l’arrêté du 10 mai 1919, dit « arrêté du Commissaire général Millerand », règlementa les conditions d’accès aux fonctions de notaires d’abord selon une dualité de régimes. Il y était fait une distinction selon les origines des candidats, entre d’un côté, les candidats « alsaciens-lorrains »39 et de l’autre, ceux qui se présentaient « au titre français »40 ; étant « entendu que les Alsaciens-Lorrains pouvaient se présenter soit à l’un des régimes soit à l’autre, et donc aussi au titre de candidat français »41 ou d’origine française. Mais le fait que, pour les notaires, il fallait être Français entraîna le départ de nombreux notaires allemands. Selon cette dualité de régimes, les candidats alsaciens-lorrains devaient notamment avoir vingt-cinq ans, connaître la langue française, être titulaire du diplôme de référendaire (équivalent à la licence de droit), avoir fait un stage de deux ans dans une étude de notaire, une étude d’avocat ou dans les services judiciaires. Selon François et Stéphane Lotz, de nombreux référendaires entrèrent dans la profession par ce canal dès l’entrée en vigueur de l’arrêté42. En revanche, les candidats français, non alsaciens-lorrains, devaient remplir les conditions prévues par le droit général français (soit accomplir un stage de six ans voire de quatre ans en cas de dispense pour les personnes diplômées d’une licence) ; ils devaient en outre subir les épreuves d’un examen professionnel comprenant un examen d’allemand et un examen de droit local devant une commission composée d’un magistrat, d’un notaire et d’un fonctionnaire de l’enregistrement. Il semble que « peu de candidats soient devenus notaires par ce canal »43. Cet arrêté de 1919 avec cette dualité de régimes ne resta applicable que jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi du 17 juillet 1925.

La loi du 17 juillet 1925 sur l’organisation du notariat dans les trois départements supprima ensuite cette dualité de régimes pour y substituer des conditions d’accès identiques quelle que soit l’origine des notaires. Néanmoins, pour devenir notaire dans les trois départements de l’Est, il fallait, selon son article 3, au-delà de l’accomplissement de quatre années de stage, être titulaire d’un examen professionnel (institué en France depuis 190244) à l’expiration de ce stage ; il fallait en plus dans ces territoires que le candidat soit licencié en droit ou docteur en droit45. Or à cette époque, le diplôme universitaire de licence juridique n’était pas exigé pour la France de l’intérieur et ne le deviendra qu’à partir de 197346 par une règlementation s’alignant sur le droit local alsacien-mosellan ; la licence en droit fut donc exigée, avant la maîtrise et désormais le master47.

L’accès professionnel au notariat fut subordonné historiquement depuis le droit local de l’ancien Reichsland à une formation combinant théorie et pratique. En 1925, la décision législative française de conserver cette spécificité pour être admis aux fonctions de notaire s’explique notamment par l’absence de vénalité des charges en Alsace-Moselle qui, sans durcissement de formation supplémentaire, aurait conduit à une inflation du nombre de candidats48 ; cela s’explique encore par ce droit local qui confère aux notaires de ces régions des missions importantes49, comme celle de commissaire priseur judiciaire.

L’accès professionnel subordonné au concours de droit local depuis 1955

Depuis le décret n° 55-604 du 20 mai 195550 fut ajoutée en Alsace-Moselle l’épreuve d’un concours spécifique pour permettre d’être nommé notaire dans les trois départements de l’Est ; selon François Lotz, cette disposition vise à éviter la profusion de candidats et à rehausser encore le niveau de formation des candidats notamment en droit local alsacien-mosellan51.

Depuis 1955, le « concours d’admission aux fonctions de notaire dans les trois départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle », appelé communément le concours de droit local, est organisé chaque année. Il comporte des épreuves écrites et orales qui se déroulent devant une commission52, qui interrogent les candidates et candidats sur le droit local en vigueur dans ces trois départements, dont le droit notarial. Le candidat ou la candidate doit donc, à l’issue de son stage, réussir ce concours professionnel spécifique pour pouvoir postuler aux offices vacants dans les trois départements.

Ainsi, l’exigence de la licence en droit était apparue encore insuffisamment sélective pour recruter les notaires et ce concours ajouté en 1955 subsiste toujours. Pour les détails, on peut de nos jours se reporter au décret n° 73-609 du 5 juillet 1973, articles 110 et suivants. Selon Marc Schmitt, « le concours constitue un pilier du caractère méritocratique du recrutement des notaires dans les trois départements… Le concours est apparu lorsque la licence en droit ne parvint plus à être un titre suffisant pour recruter les notaires »53. Il constitue, avec une condition spécifique du stage de deux années à accomplir obligatoirement dans l’un des trois départements, la différence notoire entre les conditions d’accès en droit français général et le régime spécial du notariat d’Alsace-Moselle54. En revanche, l’existence d’une limite d’âge pour exercer la profession de notaire ne constitue plus depuis 2015 une différence avec le droit français général. En droit local alsacien-mosellan, le décret du 20 mai 195555 avait institué une limite d’âge de 70 ans contrairement à la loi de ventôse instituant pour le reste de la France les notaires à vie56. Le but était de remédier au fait que les notaires alsaciens et mosellans restaient très longtemps en fonction. Comme l’a analysé François Lotz, « la vénalité des charges n’existant pas dans les trois départements, les notaires alsaciens et mosellans, nommés à vie, comme ceux de Vieille France, restaient en fonction le plus longtemps possible, souvent au-delà du possible, car ils n’avaient pas, comme leurs confrères d’anciens départements, intérêt de céder leur office au moment où celui-ci atteignait son rendement maximum. Il en résulta un certain encombrement, en ce sens que les candidats notaires n’accédèrent que très tard, souvent après l’âge de 40 ans, aux fonctions de notaires »57. Aussi, pour éviter des attentes trop longues, une limite d’âge fut donc fixée en 1955. Dès lors, jusqu’à récemment, l’existence d’une limite d’âge à 70 ans fut l’une des différences avec le droit français général. Une loi du 6 août 201558 a depuis étendu à tous les notaires de France cette limite d’âge.