La loi du 25 ventôse an XI (ou plus précisément la loi des 25 ventôse et 5 germinal an XI, c’est-à-dire des 16 et 26 mars 1803) réinstaurant le notariat en France dans la plénitude de ses fonctions, est bien l’acte fondateur du notariat français actuel, comme elle est aussi l’inspiratrice des différentes lois en Europe (notamment dans les Allemagnes) : sa conception, son vote et sa mise en place se déroulèrent durant les intenses cinq années du Consulat (1799-1804), qui forment sans doute la plus extraordinaire période législative et règlementaire française, par sa densité et la clarté des conceptions qui les motivent (en clair, par la volonté de Napoléon Bonaparte) à laquelle seul pourrait se comparer le foisonnant corpus des textes fondateurs de la Ve République commençante (d’octobre à décembre 1958). Qu’on en juge par cette énumération extraite de l’ouvrage collectif Destin d’une loi : la loi du 25 ventôse an XI, paru en 2003, plus précisément du chapitre « Genèse d’un texte majeur » par Alain Moreau1 :
Le gouvernement consulaire a entrepris une immense tâche de réorganisation touchant à tous les domaines et entrainant, outre la codification, l’adoption de nombreuses mesures législatives et règlementaires : le Concordat, la Justice, le Conseil d’État, les règles fiscales d’assiette et de perception, la création de la Cour des comptes, le cadastre, les conservations des Hypothèques, l’enseignement, le corps préfectoral, les archives nationales, la Légion d’honneur et bien d’autres domaines encore…2
Le notariat, comme l’ensemble des institutions françaises, revenait de très loin. Tout d’abord, il fut frappé de plein fouet par la loi (on disait alors décret) des 14 et 17 juin 1791, dite loi Le Chapelier, supprimant toutes les corporations et donc toutes les compagnies de notaires – qui leur furent assimilées et qui n’eurent plus alors d’existence légale ; elles se maintinrent semi-clandestinement en fonction, mais sans instance officielle ni réunions ni assemblées, sans local physique ni mobilier, qui fut dispersé à l’encan ; seule la bibliothèque de la compagnie put être sauvée et se retrouva, plus ou moins complète, dans les actuels locaux de la Chambre interdépartementale des notaires de Paris construite en 1855.
Puis, le notariat fut bouleversé de nouveau par les dispositions de la loi du 6 octobre 1791 supprimant cette fois tous les offices en abolissant la vénalité et l’hérédité de ceux-ci, ordonnant concomitamment la création de nouveaux notaires : ceux-ci, désormais désignés par concours, devaient remplacer automatiquement les anciens notaires royaux (les notaires seigneuriaux étant quant à eux purement supprimés sans indemnité) et exercer les fonctions précédemment exercées par les ci-devant notaires royaux. À noter toutefois que la disposition ne put entrer en application puisque cette véritable expropriation nécessitait une indemnisation juste et préalable, par la grâce de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen intégrée à la Constitution de 1791.
Selon un tour d’esprit typiquement français, les notaires ainsi déchus restèrent en place jusqu’en 1803, mais dans une situation statutaire et financière précaire, du moins ceux qui survécurent à la Révolution, aux épurations et à la mort, naturelle ou politique.
Cette multitude de professionnels (« la grande et effrénée multitude de notaires3 »), en réalité beaucoup moins nombreux qu’on ne l’a dit et écrit4, avait donc, malgré ses avatars, été sauvée d’une disparition totale, alors que tant d’autres professions, datant elles aussi de l’Ancien Régime, furent purement supprimées. Ce fut le cas notamment des avocats, transformés en défenseurs officieux, c’est-à-dire en simples conseils amiables, à moins de prouver au législateur leur absolue nécessité, par la loi du 29 septembre 1791, du fait notamment de leur utilité sociale, reconnue par la Commission mise en place par ce même Le Chapelier. On notera, au passage, que le rapporteur en fut officiellement Mirabeau ; pourtant, ce n’est pas à lui, mais à un ancien notaire, Nicolas Frochot, rédacteur du texte, qu’on doit d’avoir contribué à préserver ses confrères du sort cruel des avocats5.
On retrouvera ces deux thèmes (destruction totale contre utilité sociale avérée) dans le discours de présentation de la loi de ventôse devant le Tribunat par Favard avant le vote par le corps législatif, dans sa séance du 21 ventôse an XI :
Toutes les institutions qui avaient vieilli avec la monarchie ont été détruites ; celle du notariat est la seule qui se soit soutenue au milieu des décombres de la Révolution, sans avoir été réorganisée.
Mais, maintenus dans leur existence et leurs fonctions, quoique précaires, les notaires durent se débattre matériellement durant ces douze années de bouleversements révolutionnaires dans un climat de tension collective permanente et de violence physique, du moins dans les plus grandes villes françaises. Se faisait ressentir la pression du flot de lois nouvelles, souvent mal rédigées, ou encore l’incertitude des nouvelles notions juridiques, peu ou mal définies, ainsi que leur volatilité, la rétroactivité des lois successorales, le surgissement de nouvelles institutions juridiques (tels le divorce ou encore la totale égalité des héritiers) et la suppression tout aussi brutale d’institutions plusieurs fois centenaires (le droit féodal et celui des fiefs, les substitutions fidéicommissaires, les règles de primogéniture ou de supériorité masculine – surtout dans les pays de droit écrit). La fin de cette période connut une épouvantable crise économique, à partir de 1796, et une inflation galopante qui vit disparaitre en quelques mois l’assignat (dont la valeur était réduite à rien), puis les mandats territoriaux (nouvelle monnaie uniquement scripturale, malgré son intitulé) qui, au bout de quatre mois à peine, avaient la même valeur que l’assignat… et qui eux-mêmes disparurent bientôt dans la banqueroute de l’État, décrétée par le Directoire.
À l’évidence, le pays était épuisé. La situation est parfaitement résumée par Philippe Costamagna :
Comme souvent, Napoléon a compris mieux que tout le monde l’esprit du temps. Lorsqu’il prend le pouvoir, les Français sont lassés par dix ans de bouleversements politiques, de débats sans fin et d’espoirs sans bornes, mais aussi de guerre civile, d’incertitude et de banqueroute. Bonaparte sent bien que le temps de l’ébullition est passé : les systèmes utopiques, les pinaillages constitutionnels et les passions théoriques ont fini par fatiguer après tant de sang versé et de désordre6.
Il fallait donc en finir avec cette Révolution et ce, de la manière la plus définitive et la plus rapide. Comme l’indiquait la célèbre proclamation des trois consuls de la République du 24 frimaire an VIII (15 décembre 1799) présentant la nouvelle constitution au peuple français :
Cette constitution est fondée sur les vrais principes du gouvernement représentatif, sur les droits sacrés de la propriété, de l’égalité et de la liberté […]. La Révolution est fixée aux principes qui l’ont commencée : elle est finie.
Bonaparte, avec sa vision claire du monde et des hommes, sa volonté ferme d’imposer sa marque avec célérité, sa capacité de travail et de conception du monde pleine de bon sens, avait bien saisi les exigences de sécurité, non seulement de la population française, mais également des professionnels du droit. Il décida de maintenir et de conforter le notariat – qui entra à cette occasion dans la catégorie salvatrice des « masses de granit », le surplus étant des « grains de sable » issus des destructions de la Révolution – et décida de faire du notariat un outil essentiel de sa politique de stabilisation institutionnelle et de régulation sociale par l’entrée en vigueur d’un nouveau droit civil issu du Code. La loi de ventôse et le Code entrèrent en vigueur en même temps7.
Mais pour commencer, gardons-nous, surtout ici à Nancy, sa patrie, de taire le rôle discret, mais décisif du grand-juge Claude Régnier (1746-1814), ministre de la Justice et garde des Sceaux, chargé comme ses prédécesseurs Cambacérès (futur deuxième consul) et André Abrial, tout comme son fugitif successeur Louis-Mathieu Molé (durant les 100 jours) de veiller à l’application de la loi de ventôse, d’en préciser les modalités et de mettre en œuvre le Code civil et les autres codes napoléoniens à sa suite. Il avait d’ailleurs participé à rédiger ces codes avec d’autres, plus illustres, ainsi que la réorganisation du système judiciaire français.
Titulaire du record, inégalé à ce jour, de longévité au poste de ministre de la Justice, il fut un pilier du régime – « une masse de granit » à sa façon, un de ces techniciens solides et sans risque qu’appréciait Napoléon Bonaparte, et ce jusqu’à sa semi-disgrâce peu avant la chute de l’Empereur en 1814, bientôt suivie de sa propre mort, même s’il apparait au bout du compte comme un personnage de second plan.
Mais il n’est pas anodin, pour la démonstration qui va suivre, de rappeler que c’est le ministre de la Justice qui fut chargé de l’instauration du notariat conjointement à la remise en route du fonctionnement des tribunaux : un lien évident à l’époque existait entre les deux institutions, notariat et magistrature. L’exposé des motifs de cette loi de ventôse par le tribun Favard est révélateur : « le notaire remplit une magistrature que se présente à mon avis, comme la clé de l’édifice social ». Ou encore : « le notaire exerce ici [en authentifiant une convention] une partie de l’autorité de la Justice8 ».
Il convient d’abord de s’arrêter quelques instants sur le sort des notaires en place, très malmenés par les événements et reconduits vaille que vaille dans leurs fonctions. Une mesure dut non seulement les apaiser, mais valut au nouveau régime consulaire un véritable attachement de la profession, bien propre à susciter leur zèle : l’article 62 de la loi de ventôse.
Ce texte pose un principe de stabilité des professionnels en exercice :
Sont maintenus définitivement tous les notaires qui au jour de la promulgation de la présente loi, seront en exercice.
L’article 63 précise encore :
Sont également maintenus définitivement les notaires qui au jour de la promulgation de la présente loi, n’ayant point été remplacés, n’auraient interrompu l’exercice de leurs fonctions ou n’auraient été empêchés d’y entrer que pour cause soit d’incompatibilité soit de service militaire.
Les dispositions des articles suivants conditionnent toutefois leur retour en fonction aux preuves de leurs nomination et réception et à l’obtention d’une commission confirmative de la part du Premier consul. Enfin est rappelée l’obligation de prêter le serment que la loi impose à tout fonctionnaire public ainsi que celle de remplir ses fonctions avec exactitude et probité.
Le conseiller d’État Pierre-François Réal donnait pour justification les arguments suivants :
Tous les soins du gouvernement sont pour ensevelir le passé dans un éternel oubli en maintenant définitivement tous les notaires qui, sans nuire aux droits d’ancienneté, leur donnent à tous une commune origine. Cette mesure aura pour triple avantage de donner en peu de temps la connaissance exacte du nombre de notaires qui exercent aujourd’hui, d’éteindre des souvenirs affligeants, des espérances trompeuses et de fixer enfin les résidences9.
Une circulaire du 5 floréal an XI (25 avril 1803) du ministre Garnier adressée aux tribunaux en application de la loi de ventôse, avant de formuler, avec la fermeté attendue d’un si important ministre, les nouvelles exigences organisationnelles résultant de la nouvelle loi, démarre par un grand coup de chapeau destiné au Premier consul, mais aussi au notariat. On ne saurait évidemment résister à citer de tels propos, formulés dans cette langue française si parfaite des débuts de l’ère napoléonienne, où tout est dit sans affect ni effet, mais proféré avec une telle autorité que nul ne pense à y revenir :
Il était temps de régulariser une institution si utile, en l’assujettissant à une discipline exacte et en exigeant de ceux qui y seraient admis des preuves non équivoques de leur moralité et de leur capacité ; il fallait surtout donner de la consistance et de la considération à des fonctionnaires qui ont des communications journalières avec les citoyens de toutes les classes et dont l’intervention dans les arrangements de famille est si fréquente et si indispensable ; il ne s’agit plus que de mettre à exécution ce que le législateur a aussi heureusement conçu que sagement ordonné10.
Puis le ministre Régnier précisait sa demande, exigeant de leur part un état statistique afin de permettre à ses services de connaitre le nombre des notaires qu’il sera nécessaire d’établir et les réductions à faire d’après les bases exigées par loi :
Il convient donc d’indiquer le nombre de notaires à conserver dans chaque canton, et les résidences qu’il faut leur assigner suivant l’importance des lieux, leur population et la quantité des affaires. Les résultats de la nouvelle organisation reposent sur une fixation sage, réservée et proportionnée aux véritables besoins des administrés11.
Enfin, le ministre se préoccupe des notaires en place. En attendant que la réorganisation soit terminée, « chaque notaire doit rester à sa place en se renfermant dans le nouveau ressort que la loi lui assigne ». Or, depuis la loi de 1791, le notaire ne pouvait instrumenter que dans tout le département où son étude était localisée, et la nouvelle disposition était singulièrement contraignante et réductrice, car fixée en fonction du lieu et de l’importance du tribunal dans le ressort duquel se trouvait son office (voir infra).
Autrement dit, l’instauration du notariat napoléonien, bien loin de procéder d’une sorte de politique de « tabula rasa » de l’effectif existant, s’accomplit paradoxalement avec des notaires en place très largement issus de l’Ancien Régime ou encore des concours révolutionnaires pour pallier les études vacantes, et maintint des effectifs raisonnables : nous savons ainsi que l’arrêté du même ministre en date du 21 fructidor an XI (8 septembre 1803) prévoyait de ne faire aucune réduction du notariat de Paris ; celui-ci demeura fixé à 114 (les lettres patentes du mois d’août 1639 fixaient le nombre des notaires à… 113). Le notaire de 1803, à l’instar de celui créé par la loi de 1791, est déclaré fonctionnaire public et conservera cette appellation jusqu’en 1945.
On a volontiers glosé sur le terme de fonctionnaire public, en cherchant à le différencier des fonctionnaires de l’État et en soulignant l’impropriété du terme, mais il s’agit là, nous semble-t-il, d’une simple querelle sémantique. Nous venons de rappeler que le notaire était déjà baptisé fonctionnaire public dans la loi du 6 septembre 1791 ainsi que dans la loi de ventôse, et qu’en tant que tel il devait prêter le serment des fonctionnaires publics. Mais cela n’a jamais impliqué pour autant que le notaire soit un fonctionnaire ordinaire ou encore qu’il soit hiérarchiquement subordonné à l’État qui le nomme, même s’il était tenu au respect de règles communes avec la magistrature et bénéficiait, en échange, d’un statut protecteur le garantissant contre les pressions extérieures, le protégeant des agressions ou des manquements des tiers faits contre lui dans l’exercice de ses fonctions, et enfin lui accordant des prorogatives exorbitantes du droit commun vis-à-vis des autres professionnels du droit, notamment en ce qui concerne la possibilité d’authentifier des actes à l’instar d’un magistrat en revêtant cet acte du sceau de l’État.
En revanche, pour en bénéficier, il devait individuellement respecter le statut des magistrats, qui comporte lui-même de nombreuses contraintes et exigences de service public – le mot n’était pas alors utilisé – et collectivement, s’adosser aux structures judiciaires hiérarchisées.
Il ne parait pas inutile de rappeler les propos de Jacques Krynen, professeur à Toulouse, sur les magistrats à cette époque12 :
Pour Bonaparte qui se proclame l’héritier de la Révolution, et qui en rassurant codificateur, consacre quelques-uns des plus grands idéaux de 1789, la propriété, la liberté civile, l’égalité des droits réclament d’être garantis par d’authentiques tribunaux équipés d’une magistrature formée, disciplinée, hiérarchisée […]. L’œuvre judiciaire du Consulat et de l’Empire réduit à néant l’entreprise révolutionnaire ; elle traversera tous les régimes ultérieurs. Sa physionomie générale se reconnaît encore de nos jours.
Si les tribunaux sont confiés à des juges de métier, ce n’est que pour les besoins du nouveau régime, l’autorité de son chef et de ses lois ; comme les autres fonctionnaires, ils doivent être soumis. […]
La proclamation de l’Empire sanctionnera sans équivoque la mainmise du chef de l’État sur le recrutement des juges : « la justice se rend au nom de l’Empereur par les officiers qu’il institue » (constitution de l’an XII, article 1).
Quant aux gens de justice, le professeur J. Krynen conclut qu’« ils ne revoient le jour que sous l’autorité d’un grand juge et l’étroite surveillance d’un parquet »13.
L’ensemble des règles fixées par la loi de ventôse impose le respect de règles spécifiques et d’autres proches ou identiques à celles des juges des tribunaux.
Les diverses conditions pour être nommé notaire sont liées à l’âge (25 ans), à l’absence de sanctions faisant perdre l’exercice des droits de citoyen, au service militaire et la justification d’un temps de travail soigneusement défini, c’est-à-dire six années en qualité de clerc, dont les deux dernières en qualité de principal clerc dans une étude de classe égale à celle où il trouvera une place ; ce délai est réduit à quatre ans lorsqu’on est employé dans une étude d’une classe supérieure à celle que l’on envisage d’occuper.
Quant aux notaires en place, on leur permet de grimper dans la hiérarchie des classes d’études, au bout d’un an, sans stage supplémentaire.
Cette exigence de la seule formation professionnelle s’explique aisément dans le contexte de l’époque, car l’absence de diplôme universitaire des professionnels était générale dans le chaos post-révolutionnaire : on rappelle que les facultés de droit avaient été toutes supprimées par la Révolution et que les Écoles de droit (qui redeviendront facultés de droit un peu plus tard) ne furent rétablies que par la loi du 22 ventôse an XI (13 mars 1804).
Néanmoins, la nomination par le Premier consul ne pouvait intervenir qu’après l’obtention d’un certificat de moralité et de capacité ainsi qu’après un contrôle exercé par le « commissaire du gouvernement » auprès du tribunal de première instance.
Enfin, le notaire prêtera serment devant le tribunal qui aura reçu la Commission du Premier consul (l’équivalent de notre arrêté de nomination) ; la loi de ventôse ne fait aucune mention d’un serment de fidélité au gouvernement, tandis que celui-ci sera demandé aux magistrats.
Après sa nomination, le notaire se voit affecter un champ d’action géographique très précis et, pour la plupart des professionnels, limité : le quadrillage et les règles de compétence visent en effet à fixer un périmètre précis à chaque notaire en lien avec le siège de son office et à limiter les empiètements possibles. Tout est précisé par l’article 5 en termes sobres et itératifs :
« Les notaires exercent leurs fonctions, à savoir :
- ceux des villes où est établi un tribunal d’appel, dans l’étendue du ressort de ce tribunal,
- ceux des villes où il n’y a qu’un tribunal de première instance, dans l’étendue du ressort de ce tribunal,
- ceux des autres communes, dans l’étendue du tribunal de paix. »
L’article 6 précise « qu’il est défendu à chacun de ces notaires d’instrumenter hors de son ressort, sous peine d’être suspendu de ses fonctions pendant trois mois, d’être destitué en cas de récidive et de tous dommages-intérêts ».
Cette fixation n’interdisait pas au notaire, restant dans les limites de son ressort, de recevoir à son étude des clients d’autres départements ni de recevoir des actes concernant des biens immobiliers situés en dehors de ce même ressort ; ce qui était visé et interdit, c’étaient les notaires « « baladeurs » ou itinérants : toujours ce besoin napoléonien de l’ordre et la fixation des rôles de chacun, dans un rapport hiérarchisé et, pour tout dire, militaire.
Le conseiller Réal justifie cette disposition restrictive dans son rapport devant le Conseil d’État14 :
Cette disposition [fixant un ressort de compétence précise à chaque classe de notaires] qui se rapproche un peu des anciens usages, contrarie les dispositions analogues qui se trouvent dans la loi d’octobre 1791 et dans les projets soumis aux deux législatures (devant les Cinq-Cents et devant les Anciens), défend aux notaires établis dans un département d’exercer leurs fonctions hors des limites des départements dans lesquels ils se trouvent placés, mais permet à tous les notaires du même département d’exercer concurremment entre eux dans toute son étendue ; d’après ce système le notaire de la plus petite commune pourvu qu’il conservât l’apparence de la résidence pouvait venir dans les grandes villes exercer ses fonctions en concurrence avec les notaires qui s’y étaient fixés et, d’un autre côté, le notaire de Paris, par exemple, ne peut recevoir un acte à trois lieux de la capitale. L’effet presque nécessaire de la seconde partie de la proposition était d’inviter les notaires à violer ou à éluder la loi relative à la fixation des résidences : d’autres abus graves prenaient naissance. Sans doute il fallait anéantir les privilèges et circonscrire les ressorts exagérés accordés sous l’Ancien Régime aux notaires trop favorisés de Paris, d’Orléans de Montpellier et quelques autres qui pouvaient instrumenter dans toute la France. […]
Le notaire d’une campagne où il ne se présente qu’un nombre très borné et pour ainsi dire, qu’une seule espèce d’affaires, n’aura point, les talents et l’expérience exigés pour les transactions difficiles et compliquées qui ont lieu habituellement entre les habitants des grandes communes.
Cette limitation drastique était doublée en outre d’une obligation de résidence, selon l’article 4 :
Chaque notaire devra résider dans le lieu qui lui sera fixé par le gouvernement. En cas de contravention, le notaire sera considéré comme démissionnaire ; en conséquence le Grand juge après avoir pris l’avis du tribunal, pourra proposer au gouvernement, le remplacement.
Selon Me Moreau : « Cette obligation de résidence est réaffirmée tant pour éviter les abus survenus depuis 1789 que par respect du principe de similarité avec la magistrature »15.
On lit aussi sous la même plume, dans un autre ouvrage16 que
[…] cette obligation de résidence avait sans doute plusieurs fondements :
- fondement conjoncturel, car, là comme en d’autres domaines, de grands abus avaient eu lieu pendant la période troublée consécutive à 1789,
et fondement de principe : le parallèle entre la fonction notariale et la fonction de judicature contentieuse imposait la nécessité d’un point fixe de situation de la juridiction amiable notariale ainsi que celle d’un ressort de compétence de cette juridiction.
Cette suite de contraintes était assortie de quelques consolations bienvenues après autant de restrictions et d’obligations :
De même que le juge ne peut refuser son office aux justiciables sous peine de voir qualifier son comportement de « déni de justice », le notaire ne peut refuser de recevoir un acte, dès lors du moins qu’il n’existe pas d’empêchement légal à sa réception.
Toutefois, le notaire était frappé de diverses incompatibilités qui sont rappelées dans l’article 7 de la loi :
Les fonctions de notaire sont incompatibles avec celles des juges, commissaires du gouvernement près des tribunaux (i.e. les procureurs de la République), leurs substituts, greffiers, avoués, huissiers, préposés à la recette des contributions directes et indirectes, commissaires de police et commissaires aux ventes (commissaires-priseurs).
Il est astreint également à des dispositions très spécifiques et cette fois, complètement distinctes de celles des magistrats : du fait de son caractère de manieur d’argent public (il est collecteur de l’impôt lié aux transactions immobilières, aux droits de mutation et de donation, du timbre de dimension entre autres), le notaire aux termes de l’article 33 de la loi, s’il est bien amené à exercer sans patente en qualité de fonctionnaire public, est en revanche assujetti à un cautionnement fixé par le gouvernement, qui sera spécialement affecté à la garantie des condamnations prononcées contre lui par suite de l’exercice de ses fonctions ; et lorsque par l’effet de cette garantie, le montant du cautionnement aura été utilisé en tout ou partie, le notaire sera suspendu de ses fonctions jusqu’à ce que le cautionnement ait été entièrement rétabli ; faute de l’avoir fait dans les six mois qui suivent, le notaire sera considéré comme démissionnaire et remplacé ; le cautionnement est fixé en fonction de critères (taille de la ville ou du ressort, nombre d’habitants, et statut de la résidence : tribunal d’appel, tribunal de première instance ou encore justice de paix) de telle sorte que les sommes qui doivent être versées avant le commencement de l’exercice professionnel oscillent entre 2 000 et 12 000 francs.
À noter que les sommes ainsi versées sont remboursées en fin d’exercice ; entre temps, elles auront porté intérêts, sous déduction de tous versements antérieurs : en effet, ce cautionnement créé par loi de 1791 prévoyait le versement des cautionnements beaucoup plus élevés.
Ce cautionnement, que le conseiller Réal prendra soin de distinguer dans son exposé des motifs devant le Conseil d’État, déjà cité plusieurs fois, du prix proprement dit des offices et de la vénalité des charges, avait donc été en quelque sorte recréé en même temps et par la même loi que celle portant l’abrogation de cette vénalité : le texte que Réal défendait ne pouvait rétablir ce qu’il venait en même temps d’interdire une nouvelle fois.
Par suite d’une ironie de l’histoire, ce cautionnement dut même être augmenté fortement en 1815 pour financer le départ des forces d’occupation étrangères (l’époque ignorait l’impôt sur le revenu et les ressources de l’État étaient essentiellement les droits indirects ou l’enregistrement) et devient en quelque sorte le « cheval de Troie » du retour de la patrimonialité des offices recréé par loi de finances pour 181618 : en échange de cet important accroissement du cautionnement imposé aux professionnels du droit, l’État permit à ceux-ci19 de présenter le successeur qu’ils avaient choisi, moyennant finances, à l’agrément du roi.
Le rapport du tribun Jaubert20, ce troisième mousquetaire du roman de l’adoption de la loi de ventôse, en général peu ou pas cité du tout (il est vrai que son rapport est faible dans son contenu comme par son style en comparaison de ceux de Réal ou de Favard), précise :
Les actes des notaires doivent avoir le même caractère d’authenticité qui est attaché à l’autorité publique ; les fonctions des notaires sont donc une émanation de l’autorité publique et de là, la conséquence que les notaires doivent être institués et librement nommés par le chef de l’Autorité publique […]. Aussi le projet porte avec raison, que les notaires sont nommés par le premier consul.
Une autre conséquence, c’est que le gouvernement puisse et doive remplacer le notaire qui ne résiderait pas dans le lieu qui lui aurait été fixé ; les notaires sont nommés pour les besoins des citoyens.
Concernant la rémunération des notaires, aucun texte dans la loi de ventôse ne prévoyait un tarif des actes tel que nous le connaissons actuellement : toutefois, quelques dispositions éparses dans le texte l’évoquent21 :
Nonobstant la qualification du notaire en fonctionnaire public, les honoraires et les vacations des notaires sont réglés à l’amiable entre eux et les parties.
À défaut de règlement amiable, la taxe appartient au tribunal civil de la résidence, sur l’avis de la chambre des notaires.
Le commentaire poursuit :
Le décret du 16 février 1807 sur le tarif des frais et dépens dont un chapitre est consacré aux notaires, après avoir fixé la vacation aux procès-verbaux et inventaires, les droits d’expéditions et autres, porte en son article 173 :
Tous les autres actes du ministère des notaires seront taxés par le président du tribunal de première instance de l’arrondissement suivant leur nature et les difficultés que leur rédaction aura présentées sur les renseignements qui lui seront fournis par les notaires et les parties.
Existent encore dans cette loi de ventôse certaines dispositions assez lacunaires relatives aux minutes et répertoires des notaires qui doivent être conservés par les notaires rédacteurs et leurs successeurs selon une procédure organisée par les articles 54 et suivants de cette même loi.
L’article 61 en traite également dans le cas de décès : ces documents seront alors mis sous scellés par le juge de paix de sa résidence jusqu’à ce qu’un autre notaire en ait été provisoirement chargé par ordonnance du président du tribunal de la résidence.
La loi de ventôse ne traite pas explicitement de la responsabilité des professionnels, mais on peut en déduire que celle prévue sous l’Ancien régime et celle mentionnée par la loi de 1791 sont maintenues telles quelles et même de manière renforcée. On lit notamment dans le rapport du conseiller Réal :
Les notaires sont comptables envers tous, de la variété des actes qu’ils souscrivent.
Ils sont destinés à remplir des fonctions trop importantes pour que rien ne garantisse à la société la réparation de leurs erreurs, et même autant qu’il est possible, celle de leurs prévarications22.
Ils sont aussi astreints à des peines d’amendes et à diverses sanctions financières (dont le cautionnement légal à eux imposé sert de garantie) en cas de manquements, en plus des dispositions disciplinaires.
La loi de ventôse dans son article 50 précisait que « les chambres seront établies pour la discipline intérieure des notaires, seront organisées par des règlements ».
Dans un but de régulation de la profession, la loi de ventôse créa donc des chambres de discipline de notaires dans chaque arrondissement, qui représentaient et « géraient » la compagnie des notaires partout où existaient des tribunaux de première instance, mais sans prévoir aucune structure en rapport avec les échelons supérieurs : tribunal d’appel ou tribunal de Cassation ; les chambres de discipline présentaient un paysage très parcellisé et émietté de la représentation du notariat avec des compagnies faibles numériquement (à la notable exception de celle de Paris et des villes des anciens Parlements).
Peut-on avancer que l’inusable adage « diviser pour régner » trouvait là encore à s’appliquer pour le Pouvoir politique en place : en tous cas, cela ne pouvait déplaire à l’exécutif, qui évitait ainsi le risque de voir se dresser contre lui ces « corps intermédiaires » en grand nombre, que la Révolution s’était ingéniée à supprimer.
Renouant avec les structures des notaires d’Ancien Régime, les nouvelles chambres de discipline représentant les compagnies de notaires d’arrondissement avaient déjà repris en 1803 leurs activités traditionnelles, mais sous forme provisoire : c’est ainsi que, selon M. Philippe Bertholet23 :
le 2e jour complémentaire de l’an VIII (c’est-à-dire le 19 septembre 1800 ancien style) la première assemblée de la compagnie des notaires de Paris établie en « bureau provisoire d’administration » procéda à l’élection d’un conseil de 15 membres et remit en vigueur les anciens règlements ; dans les années qui précédèrent l’entrée en vigueur de la loi de ventôse, ce bureau provisoire essaya de se reconstituer à peu près de la même façon qu’avant les lois de 1791 et reprit alors ses activités, ses traditions, assura la transmission des charges, présenta au préfet de Paris les nouveaux notaires et régla les différends entre ses membres.
Encore que la documentation soit beaucoup moins fournie pour la province que pour Paris, il semble bien que partout en France, les anciennes compagnies, informellement, avaient déjà repris leurs précédentes activités.
L’arrêté d’application concernant ces chambres prévue par la loi fondatrice du notariat ne tardera à être publié sous la conduite diligente du grand-juge Régnier.
Il s’agit de l’arrêté du 2 nivôse an XI (21 décembre 1803)24 créant une chambre par tribunal civil (actuel arrondissement), « chargée de la discipline intérieure et de prononcer l’application de toutes les censures et autres dispositions de discipline », mais aussi de « prévenir ou concilier les différends entre notaires » et en faire de même pour les différends entre les notaires et les tiers.
L’arrêté de nivôse donne aussi compétence à cette chambre d’arrondissement « pour délivrer ou de refuser tous les certificats de bonnes mœurs et capacité pour les aspirants notaires et représenter tous les notaires de l’arrondissement collectivement sous le rapport de leurs droits et intérêts communs ».
Face aux désordres de la Révolution, le Premier consul considérait que le droit, avec la stabilité que celui-ci apporte, ainsi que le respect de la propriété, tellement malmenée pendant dix ans, étaient les fondements de son pouvoir politique et de son maintien au pouvoir.
Pour Bonaparte, autant que les magistrats et beaucoup plus que les avocats (dont il se méfie), le notaire est d’abord vu comme un praticien investi par le pouvoir afin d’assurer la sécurité des contrats, leur équilibre contractuel et perçu aussi comme le conservateur des minutes, des répertoires et des dossiers.
Si les dispositions de la loi de ventôse sont très réduites sur la partie archivistique du métier de notaire, elle prévoit néanmoins l’inventaire (« le recollement ») des minutes lors de la cession de l’office, entre cédant et cessionnaire.
Quant aux règles de versement des minutes en tant qu’archives publiques, il faudra attendre 1928 pour qu’une loi en ordonne les modalités.
La loi de ventôse25 définit ainsi les fonctions notariales par une formule célèbre, reprise à quelques mots près par l’ordonnance de 1945, comme :
Un fonctionnaire [officier] public établi recevoir tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d’authenticité attaché aux actes de l’autorité publique et pour en assurer la date, en conserver le dépôt, en délivrer des grosses et expédition.
Citons encore Réal26 :
L’article 19 prononce que tous les actes notariés feront foi en justice et seront exécutoires dans toute l’étendue de la République, et par cette disposition, la loi constitue véritablement le notariat, en donnant aux actes que le notaire reçoit, le caractère et la force que la loi donne aux jugements qui sont passés en force de chose jugée, tout en réservant les cas de fraude, ce qui entraine la suspension de l’effet exécutoire de l’acte.
Le tribun Favard, de son côté, dans son rapport au Tribunat27, fournissait un éclairage supplémentaire des idées du législateur sur les fonctions spécifiques de notaire :
Le notaire, qui est le confident de toutes les pensées de ses concitoyens, qui est le régulateur des engagements qu’ils veulent contracter, qui donne par son caractère la sanction pratique à toutes les lois, remplit, une magistrature qui se présente à mon idée comme la clé de voûte de l’édifice social qu’on place la dernière […] Si les parties ont en général la libre faculté de passer à leur volonté leurs actes devant notaire pour leur donner la forme et le caractère d’authenticité il est certain que plusieurs lois imposent l’obligation de recourir au ministère des notaires pour un grand nombre d’actes. Ainsi les notaires exercent leur ministère tantôt par la volonté libre du contractant, tantôt en vertu des dispositions impératives de la loi.
Le notaire est investi par l’État, concurremment avec la magistrature à laquelle il est perpétuellement comparé dans les différents exposés de la loi de ventôse, tel un juge volontaire, une juridiction volontaire, ou encore à une magistrature populaire ou enfin une espèce de judicature.
Dans un ouvrage récent28, sous la plume d’un bon connaisseur de la période, Thierry Lentz, directeur de la Fondation Napoléon, on peut lire une synthèse pertinente des principales caractéristiques du Code civil :
Comme œuvre sociopolitique le texte de 1804 privilégie une conception modérée, fille de 1789, fondée sur les droits des citoyens, bornés par l’intérêt général. Ces principaux droits sont : la liberté, l’égalité et la propriété […]. Dans cette droite ligne le Code place l’individu au centre de la société, mais sans qu’il puisse concurrencer l’État, tout en rationalisant les rapports entre concitoyens. La liberté et l’autonomie de la volonté y sont concrétisées par celle des contrats dont la validité est soumise à des règles précises et préétablies. La société française déclare ainsi accepter et protéger la singularité, qui n’est pas l’individualisme. Pour la garantir, le Code place au-dessus de tout l’égalité civile devant la loi […] : la loi est une pour les citoyens sans considération de la fortune ou de la naissance rappellera Napoléon devenu Empereur à son ministre de la Justice Régnier début 1809. Cela ne signifie pas que le Code était égalitaire : les codifications ne prétendaient pas mettre en œuvre un dispositif visant à rectifier les inégalités créées par la marche de la société ou les différences découlant de la nature : ils prolongeaient en cela l’esprit de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, tout en coulant dans le bronze, l’abolition des privilèges. Le Code proclamait aussi la non-confessionnalité de l’État, premier pas vers la laïcité et la centralité de la cellule familiale. Enfin, il consacrait le droit de propriété, à condition de ne pas en faire un usage prohibé par les lois et les règlements, et consacrait l’inaliénabilité du domaine public qui protégeait les biens de la Nation.
Ces quelques principes constituaient la clé de voûte du système juridique et de la vie en commun si bien que les autres Codes et même la marche des administrations devaient s’y conformer ; par exemple du droit civil des contrats devait découler celui des autres formes d’accords, en matière commerciale, de travail et autres ; en un mot, tout était dans le Code29.
Et l’auteur poursuit un peu plus loin : « qui plus est, on ne le souligne pas assez, le Code laissait une large place à la jurisprudence, principalement à celle de la Cour de cassation, ce qui évitait d’avoir sans cesse à le modifier et à le compléter » ; il s’inspirait pour cela du Discours préliminaire sur le projet de Code civil des Français de Portalis du 21 janvier 180130.
Le notaire est aussi doté, seul ou presque, d’un instrument efficace : l’acte authentique, c’est-à-dire qu’il peut établir un acte qui a date certaine, qui possède la capacité d’incontestabilité. Plus exceptionnel encore, l'acte authentique le dote de la force exécutoire, privilège qu’il partage seulement avec la magistrature ; cette trilogie doit être toutefois explicitée et nuancée par une appréciation fine de la jurisprudence récente, française et européenne31.
Il devient, plus que toute autre profession juridique de l’époque, l’homme du contrat ; certes l’acte sous seing privé n’est ni interdit ni supprimé, mais le Code civil montre une nette préférence pour l’acte authentique qui devient obligatoire dans un grand nombre d’opérations, en fonction de l’importance accordée par le nouveau régime à la famille et aux propriétaires et, qui plus est, est favorisé par les trois attributs de l’authenticité rappelés précédemment.
Pour Jean Rioufol et Françoise Rico32 :
À l’âge d’or du libéralisme, il prête la main à l’établissement des conventions, qui seules peuvent désormais lier les hommes et édifier les structures sociales.
À une époque d’enrichissement national, il organise la collecte de l’épargne privée, la gestion et le transfert des patrimoines.
Dans une France très largement dépourvue de moyens de locomotion, en dehors du cheval et des coches d’eau, et où il est donc difficile de se déplacer, le notaire est présent partout en fonction du quadrillage du pays par les tribunaux de paix et la gendarmerie ; il a aussi gardé le contact avec ces concitoyens, qu’il connait ainsi que leur famille et a en mémoire la consistance de leurs biens fonciers, après la vaste redistribution des biens nationaux qui a eu lieu pendant la Révolution (mais c’est souvent au profit de ses plus riches clients).
De plus, il n’a pas perdu son aura d’Ancien Régime ; il est resté sur place alors que presque tout autour de lui s’effondrait sous les coups de masse des lois révolutionnaires.
Enfin, faut-il le rappeler, l’analphabétisme aura fortement progressé en France (surtout pour les hommes) avec la disparition des « petites écoles » tenues par les religieux et les sœurs dès 1791, suivie de la déchristianisation violente des années 1793-1794 : on ne retrouvera le niveau d’instruction de l’Ancien Régime qu'au début de la Troisième République. Un scripteur tel que lui est encore plus indispensable qu’avant les bouleversements révolutionnaires.
Le notaire sera aussi le conseiller des familles et des propriétaires.
Dans les domaines privilégiés par le nouveau régime, que nous venons d’énumérer, désireux de sortir des errements de la Révolution, Bonaparte et ses conseillers pensent bien sûr aux notaires pour faire entrer dans la vie quotidienne et la pratique juridique, les nouvelles règles de droit de la famille et de la propriété foncière, y compris celles concernant le louage des immeubles, particulièrement les biens ruraux. Il le chargera d’être « l’instituteur de la loi », c’est-à-dire l’interprète des nouvelles dispositions légales, subtil dosage des règles du droit coutumier et du droit romain, où les règles impératives coexistent avec une large palette de conventions librement débattues.
Un tel « mélange » ne pouvait que plaire aux notaires de l’époque inspirés par le libéralisme des physiocrates ou des économistes anglais ou saint-simoniens, d’autant que les nouveaux articles du Code s’inspiraient largement de l’esprit pragmatique, volontariste, mais cohérent, du Premier consul, dans des domaines essentiels de la vie des gens.
En matière de régimes matrimoniaux, il fallut désormais opérer des choix valables sur l’ensemble d’un territoire unifié.
Le régime légal de communauté meubles et acquêts (face aux différents régimes matrimoniaux issus des coutumes) devint le nouveau régime légal, disposition inconnue face à une multitude de régimes coutumiers : ce dut être un redoutable exercice que de faire changer les habitudes dans certaines parties du territoire du pays, et notamment dans les pays de droit écrit qui ne connaissaient que le régime dotal et séparatiste et qu’il fallut expliquer et convaincre les futurs époux et leurs familles d’accepter ou d’opter pour le régime légal communautaire.
Le notariat ayant rapidement constaté les bons et mauvais côtés de ce nouveau régime légal, conseilla massivement à sa clientèle l’établissement de contrats de mariage (souvent en faveur de la séparation de biens ou de la communauté réduite aux acquêts, deux régimes conventionnels).
De nombreux romans, des comédies et même des opéras (le plus célèbre roman étant Le Contrat de mariage, de Balzac) auront comme ressort ces discussions d’avant-mariage, au croisement des intrigues amoureuses et des manipulations parentales.
En matière de règlement successoral, l'égalité entre copartageants est imposée (sous réserve de quelques aménagements), et les nouvelles règles doivent prévaloir sur les anciens usages, même si le Code distingue désormais en opposition avec le droit intermédiaire, entre l’origine des descendants légitimes, naturels et adultérins.
Furent bannies toutes les règles dévolutives dérogatoires liées au sexe, car certaines régions étaient restées farouchement attachées à la priorité à la masculinité, telle la Normandie ou à la primogéniture (la noblesse) ; la doctrine du 19e siècle ayant épuisé les charmes du commentaire « extatique » du Code, via l’École de l’Exégèse qui mourut de sa belle mort vers 1870, en avait conclu que ces partages strictement égalitaires, étaient devenus la machine à hacher le sol33 : toutefois, les notaires face aux exigences de la clientèle, dans certaines régions du moins (surtout le sud-ouest) durent toutefois composer avec les mentalités et organiser un maintien des règles ancestrales d’inégalité dans le partage des biens de la famille, créant par exemple des fausses soultes payées hors la vue du notaire ou incorporant des rapports de donations manuelles antérieures, tout aussi fictives.
Mais du moins le respect formel de la loi était-il assuré.
Il en ira de même du nouveau régime de la propriété foncière, base de la richesse de l’époque et du régime politique du pays en confortant l’appropriation des biens nationaux (biens ecclésiastiques, ou biens des émigrés), depuis la suppression sans retour de l’échafaudage complexe des droits féodaux des ci-devant « domaine utile » et « domaine éminent », des fiefs, des biens nobles ou francs-alleux lors des divers transferts de propriété.
En lien étroit avec le régime des biens, le notariat sera pratiquement seul chargé de rédiger les actes liés au droit du crédit, traité dans le Code en quelques articles minimalistes, dans les campagnes ou les petites villes, du fait de l’absence de toute implantation des banques et ce jusqu’au Second Empire (et même jusqu’à la Guerre de 1914 pour les provinces éloignées).
Ensuite, durant la Restauration et la monarchie de Juillet (jusqu’en 1843 inclusivement), le notariat intervint aussi massivement en droit commercial (traites, billets et autres) et inévitablement aussi dans le droit de la faillite. D’ailleurs, dès l’époque de la monarchie de Juillet, les textes spécifiques du droit de la faillite et de la banqueroute seront (dès 1837) sortis du Code de commerce pour être érigés en corpus distinct : la lecture du grand roman de Balzac César Biroteau évoque avec réalisme les malheurs d’un célèbre parfumeur, victime de manœuvres de promoteurs immobiliers, de l’escroquerie d’un notaire, ou des manigances de ces concurrents commerçants, dans le cadre d’une description très réaliste d’un Concordat, mais qui sera finalement restauré dans ses droits civils et son honneur d’honnête négociant en parfums, juste avant de mourir : rare exemple de happy end chez l’auteur de la Comédie humaine.
Un rapide décompte des avantages et des inconvénients de nouvelles fonctions du notaire napoléonien laisse entrevoir dans un premier temps un surcroit de charges, de contraintes, de responsabilités, en comparaison de l’approximation des tâches et des fonctions notariales d’Ancien Régime, de l’à peu près général de cette époque, de la douceur de vivre (s’il faut en croire Talleyrand), à l’arbitraire des juges et des gouvernements et les différences abyssales de statuts et de fortunes.
En contrepartie, le notaire recueille avec la nouvelle définition de ses fonctions par la loi de ventôse et de nombreux articles du Code civil, les avantages d’une mission quasi juridictionnelle34 avec un rôle proche (au moins sur le papier) de la magistrature dont il est libéré de la tutelle, même s’il retombe immédiatement sous celle du Procureur successivement impérial, du roi ou de la République, guère plus légère.
Il obtient aussi un rôle social et juridique important et mieux fixé qu’antérieurement, doublé du maniement quasi exclusif de l’acte authentique, aux effets si redoutables.
Le notaire, comme tous les Français de cette époque, sera mis au pas, encadré, instrumentalisé, car tout doit alors servir le pays, c’est dire Bonaparte, sa gloire et la prospérité qu’il apporte.
Même encaserné, contrôlé, surveillé, le notariat sera reconnaissant à son « maitre », de l’avoir libéré de l’anarchie et de la spirale de la décadence des dernières années de la Révolution et réinséré dans une société normale. Il bénéficiera surtout d’une stabilité fonctionnelle et financière qu’il pourra déployer tranquillement, jusqu’à l’aube de la Ve République, où le rapport Armand Rueff lui rappellera ses faiblesses et ses manques, et l’emmènera à une suite ininterrompue de réformes, toujours en œuvre à ce jour.
Malgré tout cela, le notariat des débuts du 19e siècle a participé à l’immense remise en route d’un pays, le plus puissant et le plus peuplé de l’époque, sur l’instigation d’un Napoléon, désormais Empereur des Français, qui n’aura de cesse d’exporter dans l’Europe entière, à la fois son Code et son notariat, preuve de l’importance qu’il lui attribuait dans cette Europe nouvelle35. Mais aussi parce que l’un et l’autre marchaient de concert : là où il avait le Code, il y avait aussi des notaires.
Philippe Caillé
Mots-clés : Histoire, consulat, politique, loi du 25 ventôse an XI, notariat moderne, Code civil
Key words : History, Consulate, Politics, Loi du 25 ventôse an XI, Modern notaries, Civil code
Résumé : L’article précise quelles furent les modalités de l’instauration d’un notariat modernisé et unifié durant le Consulat et les premières années du 19e siècle, en se basant essentiellement sur les travaux des trois rapporteurs de la loi du 25 ventôse an XI devant le Conseil d’État, le Tribunat et le Corps législatif avant son adoption, et les textes d’application qui suivirent. Il cherche à mettre en exergue les intentions politiques de Bonaparte, Premier consul, qui, dans le cadre de la restauration de l’État qu’il entreprit dès 1799, s’appuya sur les notaires pour faire entrer dans la vie des Français, les nouvelles lois civiles issues du Code de 1804, spécialement celles relatives au droit de la famille (mariages, successions, donations et partages) et à la propriété foncière, en l’investissant d’une sorte de fonction « d’instituteur de la loi », chargé de l’expliquer et de la mettre en œuvre, en contrepartie de quoi, Bonaparte et le Grand Juge Régnier leur octroyèrent un statut protecteur, aussi favorable que très encadré. L’article rappelle aussi le lien substantiel voulu par le pouvoir, entre le droit français, issu du Code civil, et le notariat restauré.
Summary: This article deals with the ways of the advent of modern and united notatries during the period of the french Consulate (1799-1804) and the first years of the nineteenth century, based essentially on the work of three members of the commission of the law of 25th ventôse year XI (15th march 1803 in French revolutionary calendar) before the Council of State (Conseil d’État), the Tribunat and the Corps législatif (former low chamber of the Consulate), before the adoption of the act and the subsequent application decrees. It is looking to stress the Bonaparte’s political intentions as first Consul of the Republic, who, in the context of the restoration of the state which he undertook in 1799, largely relied on the notaries in order to implement in the life of the french, the new civil law issued by the Code Civil of 1804, especially those relative to the family law (marriages, inheritance, estate, endowments and divisions), the land ownership laws, confiding him with a mission which could be labelled as a « teacher of the law », in order to explain and implement the law, in exchange of what, Bonaparte and the Great Judge Régnier conceded them a protected status, as favorable as it remained very regulated. The article recalls as well the substantial link wanted by the regime, between the french law provided by the Code civil, and the restored notaries.