Le projet européen est, selon Zygmunt Bauman, une aventure inachevée (Bauman, 2015). La notion de projet européen évoque différents aspects. Il existe sans doute une « communauté de valeurs européenne » de même qu’il existe l’union politico-administrative avec ses institutions en mutation permanente. Ces deux aspects laissent cependant entrevoir la dimension d’une Europe distante de ses citoyens, lointaine d’une concrétisation perceptible.
Les espaces frontaliers offrent certainement une autre expérience de l’Europe : la proximité des uns et des autres et l’échange possible du fait de l’ouverture des frontières, créent des espaces de coopération ou « laboratoires » où se construit l’Europe à partir des situations locales.
Le territoire nommé Alzette Belval, est de facto une agglomération transfrontalière centrée sur la ville d’Esch-sur-Alzette. L’orientation de ses habitants frontaliers est pour la plupart unidirectionnelle : vers le Luxembourg. Le Grand-Duché attire les habitants des territoires frontaliers limitrophes, principalement à travers un fort bassin d’emplois et des salaires élevés. Dans certaines communes françaises, dont 70 % de la population active travaille au Luxembourg, la question ne se pose même plus : l’espace transfrontalier, intégré et interdépendant, est leur espace fonctionnel. Pour le Luxembourg, du fait de sa petite taille, la prochaine frontière, le prochain voisin n’est jamais loin. Ces constats s’inscrivent bien dans l’esprit de la population ainsi que dans la gouvernance du pays et de ses projets territoriaux et urbains.
Cependant, les enjeux de ce territoire de petite taille aspirant à être une ville-monde (Hesse, 2016) ne sont pas les mêmes de part et d’autre de la frontière. Ces différences se ressentent tant sur le plan du jeu d’acteurs, des groupes d’intérêts, que des décideurs politiques. C’est pourquoi la rhétorique du « commun… (sol, Europe, valeurs) » ne se traduit souvent pas en pratique. En effet, la « navigation » entre différents contextes administratifs et juridiques reste compliquée. Des malentendus sont prévisibles et la coopération est plus souvent perçue comme une charge que comme une opportunité.
Les grands projets d’aménagement qui marquent aujourd’hui le développement des communes frontalières se font pour la plupart côte à côte ; les projets véritablement communs manquent. Côté français, le déficit de services à la personne, d’employés qualifiés, d’infrastructure de transports, devient plus flagrant et marque l’impuissance de l’action publique locale. Dans le même temps, ce sont les communes françaises qui reçoivent un afflux croissant de personnes ne trouvant pas de logement au Grand-Duché qui souffre d’une pénurie de logements abordables.
Comment alors, malgré des inégalités et tensions multiples sur ce territoire transfrontalier, monter un projet fort et partagé ? À partir d’une expérience de terrain — l’expérience de l’Atelier préIBA entre 2019 et 2021 —, il s’agit ici d’esquisser quelques points essentiels autour desquels une initiative inclusive et dépassant les frontières pourrait se structurer.
Suivant l’exemple qu’a donné Bâle dans les années 2010 en lançant la première IBA transfrontalière (de l’allemand Internationale Bauausstellung), un projet comparable a été initié entre la France et le Luxembourg. Un partenariat franco-luxembourgeois a en effet choisi de préparer un « Ausnahmezustand auf Zeit » ou un « temps d’exception » que postulent habituellement les IBAs. Il s’agit d’une expérience au cours de laquelle le modus operandi habituel peut être mis de côté, pour donner un espace à de nouvelles idées et innovations en matière d’aménagement et d’architecture.
Le concept d’une IBA étant très souple (par rapport à des programmes comparables comme les Capitales européennes de la Culture, les Bundesgartenschauen allemandes, etc.), il permet à ses porteurs de développer, dans un cadre exceptionnel, des solutions sur mesure avec les forces vives du territoire. Néanmoins, afin de garantir la qualité de la démarche, un conseil d’experts convoqué par le ministère fédéral responsable de la construction en Allemagne a défini en 2009 dans un mémorandum consistant en dix conseils sur la mise-en-œuvre d’une IBA (IBA expert council, 2009, 2017). Ce document encourage fortement l’expérimentation, tout en fixant un certain cadre. Ainsi, chaque nouvelle initiative IBA doit trouver son propre mode de fonctionnement et ses orientations thématiques.
Le recours à un concept de renommée internationale et l’intérêt particulier que les initiateurs luxembourgeois et français lui portent ont eu un effet rassembleur qui s’est manifesté in fine autour du territoire frontalier d’Alzette Belval. Ce n’est pas par hasard que les instances porteuses de la démarche préIBA, l’Université de Luxembourg et le Groupement européen de coopération territoriale (GECT Alzette Belval), se sont installées sur ce même territoire en transformation post-industrielle depuis le début du21e siècle. Dès ses prémisses, la volonté politique d’un partenariat de haut niveau était forte, comme cela a été exprimé par exemple à la manifestation de lancement le 30 janvier 2020 sur le campus de Belval. Cependant, ce partenariat s’est formé autour d’expériences variées, de pratiques professionnelles et scientifiques menées dans plusieurs pays et contextes sociaux-culturels. En conséquence, l’interprétation d’un concept « importé » n’était pas forcément la même pour tous les partenaires.
Au commencement, la volonté des partenaires était de préparer une IBA : les attentes principales étaient formulées, mais peu d’entre-elles étaient formalisées dans une méthodologie de travail1. L’Atelier préIBA Alzette Belval (2019-2021), créé spécialement à cette occasion, était une cellule de travail temporaire ayant la charge de réaliser une étude de faisabilité pour le compte du partenariat. Réunissant sous la forme d’un atelier informel des architectes-urbanistes, juristes et chercheurs engagés par le GECT Alzette Belval et l’Université du Luxembourg, il appliquait des méthodes mixtes provenant des différentes disciplines mobilisées ; à travers des notes de recherche thématiques, des consultations d’experts, une animation locale et des créations spatio-conceptuelles, l’Atelier avait pour objectif de proposer une concrétisation du projet engagé, susceptible d’aboutir à un consensus partenarial.
À travers des réunions, tant techniques que politiques, les propositions de l’Atelier étaient débattues, suivies et actées, le cas échéant. Du fait de la nature inédite de la démarche et des missions assez ouvertes, il s’agissait a priori d’un processus heuristique. Cependant, la mobilisation périodique de comités partenariaux reproduisait des mécanismes connus dans les domaines de l’administration et de la coopération transfrontalière ou intergouvernementale. Étant donné les perturbations induites par la crise sanitaire, un fonctionnement régulier de ce travail collectif n’a pu être achevé qu’avec un certain retard.
La mission tournait autour de plusieurs enjeux dont notamment : quel peut être le fondement du montage d’un projet aussi ambitieux ? Comment faire pour que la recherche d’une volonté partagée ne se termine pas par un accord sur le plus petit dénominateur commun ?
Chaque moment d’enthousiasme était accompagné de rappels de modération, car « une IBA ne va jamais tout résoudre ». De plus, un point de vigilance s’est naturellement imposé : est-ce qu’un concept IBA « importé d’un pays tiers » par des acteurs français et luxembourgeois et d’une échelle plutôt nationale aura la capacité à « atterrir » sur ce territoire transfrontalier et à susciter l’adhésion de ses représentants locaux ?
Afin de construire les réponses aux attentes des uns et des autres, il fallait d’abord synthétiser les résultats d’études scientifiques et de documents stratégiques puis les croiser avec les besoins perçus par les acteurs territoriaux.
La définition conjointe des urgences pour une IBA aidait à la création d’une narration autour du projet et a finalement amené à une première déclaration politique commune2. La définition d’un périmètre d’intervention en faisait également partie. La réflexion était double : maintenir l’attention sur l’agglomération d’Alzette Belval représentée par le GECT, mais également impliquer les communes situées le long de la frontière qui partagent une histoire et des enjeux communs. Le dessin du périmètre d’intervention de la future IBA s’est révélé crucial pour l’information, la sensibilisation et la mobilisation des acteurs locaux.
Lancée par les échelons de décision supérieurs (États et Région Grand Est), l’initiative IBA devait activement trouver une résonance locale. Une consultation publique ainsi qu’un effort d’association des communes et des acteurs de la société civile semblaient être le pivot de cette initiative. Lors de la préfiguration, l’objectif était d’élargir la sphère d’acteurs concernés et, à terme, créer une coalition IBA multi-échelle. Celle-ci devait faciliter un portage de la démarche à long terme. En effet, une IBA vit de la proximité sociale des acteurs et d’un buzz presque festivalesque autour d’elle. Cependant la préfiguration IBA AB a été marquée par l’arrivée de la crise sanitaire. Il a fallu trouver comment reproduire cette atmosphère favorable dans un temps de bousculement extrême des interactions sociales.
Ici, l’Atelier préIBA a été soutenu par la démarche d’Atelier des Territoires (AdT)3, mis à disposition par le ministère de la Transition écologique français, pour la première fois sur un territoire transfrontalier. La démarche menée par l’agence INterland a permis de (r)établir lentement des liens entre les acteurs locaux après une longue phase de confinement en 2020/21. Au cours de trois temps forts d’interaction et de visites de terrain, les forces vives du territoire ont pu discuter des enjeux partagés et des projets envisagés pour y répondre. Le fruit de ces travaux était une liste d’actions concrètes à réaliser et des réflexions plus générales pouvant devenir des critères pour des projets IBA. Au cours de ces séances de réflexions, les participants pouvaient les classifier selon leur faisabilité et impact anticipé afin d’établir une feuille de route pour un projet territorial et transfrontalier.
Au-delà des idées de projet particulier, le concept d’IBA exige plus particulièrement une conceptualisation intelligente de grands axes thématiques qui donneront un sens commun à toutes les créations envisagées. La recherche à travers des projets architecturaux a permis d’illustrer les potentiels du territoire comme les productions présentées dans cet ouvrage le démontrent. La coopération avec l’ENSA de Nancy a notamment fait surgir des projets innovants, envisageables sur des endroits inattendus et trop souvent, négligés. Dans le même objectif et afin de renforcer son travail conceptuel, l’Atelier préIBA était en contact proche avec des scientifiques, dont notamment des chercheurs en géographie et architecture de l’Université de Luxembourg. Cet échange avec des académiques a été formalisé, finalement, par l’installation d’un conseil scientifique constitué d’experts internationaux de renom qui s’est réuni deux fois au fil de la mission afin d’accompagner les travaux de manière critique et constructive.
Parallèlement, un workshop de praticiens a été organisé en avril 2021 par l’Atelier préIBA. Ce workshop, qui a réuni les architectes urbanistes français et luxembourgeois actifs sur le territoire, a permis de discuter de l’expérience spéciale du projet urbain transfrontalier et des perspectives de son développement. Les échanges vifs avec le réseau allemand de IBAmeetsIBA, plateforme de rencontre des différentes initiatives actuelles, ont été une autre source importante de témoignages sur des expériences IBA et de grande valeur pour la conception d’un futur modèle opérationnel.
Il est certain que les divers échanges internes et externes menés dans le cadre de la préfiguration ont clarifié la perception des enjeux territoriaux et les attentes vis-à-vis de la démarche choisie par le partenariat préIBA. Par contre, il apparait également que la frontière, en dehors de ses implications fiscales et juridiques, sépare aussi différents points de vue sur les urgences et le niveau d’ambition derrière une IBA ou tout autre projet territorial.
Bien que l’idée IBAait donné une certaine orientation commune, de nombreux points de friction et des sujets politiquement délicats sont apparus tout au long du chemin de préfiguration avec ces différents champs de discussion. Aujourd’hui, une carte des souhaits et enjeux étant clairement dessinée (Hesse, Peleman, 2021), le projet transfrontalier, IBA ou non-IBA, doit faire émerger de ces frictions une ambiance d’étroite coopération.
La phase bisannuelle de préfiguration d’un projet IBA a démontré, de nouveau, le grand potentiel et l’urgence d’un projet territorial commun transfrontalier. De même, elle a révélé les faiblesses du territoire et les fragilités de sa gouvernance face aux énormes défis que posent la transition écologique, la crise du logement ou le déséquilibre économique.
Même si lors de la préfiguration IBA, la volonté de transférer un projet IBA au GECT Alzette Belval en tant qu’acteur central de la coopération franco-luxembourgeoise a été réitérée à plusieurs reprises, celui-ci n’est doté que de capacités très limitées. Même s’ils sont encouragés par l’Union européenne, les GECT restent très dépendants de la volonté politique de leurs membres et aucun fonds spécifique ne leur est alloué.
Pour que le territoire transfrontalier devienne un « laboratoire européen », entendu comme un espace d’expérimentation, il est nécessaire d’établir un cadre d’action sécurisé (budget constant, support politique) avec une liberté de recherche et d’actions (définition claire des responsabilités concrètes) … du chemin reste à faire. Étant donné les divergences actuelles de point de vue, de part et d’autre de la frontière, un pas concret vers un développement commun serait un effort résolu pour harmoniser des objectifs d’aménagement. Dans cette perspective, une voie possible serait de remodeler le GECT vers une structure plus performante aux compétences réelles et lui donner une vocation pérenne. Aussi l’outil spécifique de l’IBA, souple, mais ambitieux, ou un autre projet territorial, construit sur mesure en fonction des besoins et des attentes, pourrait être accompagné par une telle structure.
Un autre développement nouveau et concret pourrait être l’établissement pérenne d’un format de concertation citoyenne et d’accompagnement de la grande transformation d’Alzette Belval. Aujourd’hui, il n’y a pas (encore) d’espace où toutes les parties concernées par des projets se parlent sur le même pied d’égalité et de manière constante. Malgré toutes les interdépendances, les points de vue restent fortement cloisonnés. Un forum transfrontalier comme dans le cas de Genève ou de l’Eurométropole Lille-Courtrai-Tournai4 pourrait favoriser le débat et l’essaimage de projet (par exemple à travers un budget participatif). Par ailleurs, il semble pertinent d’ancrer les points de vue des habitants, usagers du territoire, dans un comité. En effet les modalités de participation actuelles se limitent encore à une vision trop réductrice de la démocratie représentative. L’implication des habitants-usagers serait une possibilité de production de projets véritablement surprenants, renforcerait l’identification avec le territoire et ouvrirait, finalement, le champ de la pratique actuelle.
Mais force est de constater qu’il y a également plusieurs points de vigilance qui restent d’actualité et qui limitent plus généralement la marge de manœuvre d’un projet territorial. En premier, la pression de développement sur les terrains et donc les intérêts financiers qui pèsent sur les projets. La volonté d’innover formulée avec ferveur fait face à des calculs absolument inflexibles.
Un autre point de vigilance est d’éviter de créer « encore une autre structure » qui entrerait en conflit avec l’apparatus de développement déjà en place. Des méfiances et frictions inter-institutionnelles sont probables : contrairement à celles provenant de l’engagement éventuel avec un public intéressé, il convient de les limiter au minimum. Si l’établissement d’une nouvelle culture de construction et d’aménagement est réellement souhaité, comme annoncé dans la déclaration d’intention, une IBA devrait essayer d’insuffler un nouvel esprit et changer, forcément, certaines des pratiques actuelles.
À la fin de cette mission de préfiguration, la balle est dans le camp des décideurs du territoire. Le champ du possible ayant été décrit par la mission de préfiguration, il est maintenant à eux et elles de se l’approprier et d’élever le niveau du projet transfrontalier, à travers une IBA ou d’autres initiatives.
GECT Alzette Belval, 2019, Une IBA pour le territoire transfrontalier d’Alzette Belval ?,Communiqué de presse du 16 juil. 2019.
Résumé : L’espace transfrontalier franco-luxembourgeois est marqué par des interconnexions importantes, économiques et culturelles, mais aussi par des inégalités frappantes. Sur le plan politique, les liens inter-locaux le long de la frontière sont peu développés et certains se cristallisent autour des structures comme le GECT Alzette Belval. Entre 2019 et 2021, des efforts ont été entrepris pour mobiliser un maximum d’acteurs locaux autour d’un grand projet territorial, transformateur et commun : une Internationale Bauausstellung pour Alzette Belval. Ce chapitre présente l’histoire de sa genèse et esquisse les potentiels de cette démarche. Malgré des déclarations favorables, des partenaires et experts engagés, le projet n’a pas vu le jour et l’enjeu transfrontalier persiste.
Abstract : The franco-luxembourgish border area is marked by significant economic and cultural interconnection, but also by sharp disparities. On a political level, inter-local linkages along the border are poorly developed of which some are taking shape around structures as the GECT Alzette Belval. Between 2019 and 2021 efforts have been made to mobilize a maximum of local stakeholders and launch an Internationale Bauausstellung as a common territorial and transformative project. The present chapter tells this story and sketches the potential of the chosen approach. Despite various positive positioning of the project partners and external experts, the project has not seen the light of day. Yet, the transboundary challenges persist.