Le cas de la politique des déchets dans une agglomération de taille moyenne, la Communauté urbaine de Dunkerque
When the Plastic Bag Tree Hides the Forest of Environmental Issues: The Case of Waste Policy in a Medium-Sized Urban Area, the Urban Community of Dunkirk
Première communauté urbaine volontaire de France créée par décret en octobre 1968, la Communauté urbaine de Dunkerque (CUD) regroupe 17 communes de la façade littorale du département du Nord1. Elle est aujourd’hui, avec la Communauté urbaine d’Arras (CUA), l’une des deux communautés urbaines de la région Hauts-de-France. De superficie plus ou moins équivalente à celle d’Arras (300 km2 environ), l’agglomération dunkerquoise est la plus peuplée des deux, avec une population estimée à 200 000 habitants, contre 108 712 pour la CUA (Insee, 2019). Sa population est davantage concentrée à Dunkerque, la ville-centre (86 865 habitants), et dans les communes limitrophes que dans celles moins urbanisées et plus excentrées telles Saint-Georges-sur-l’Aa (309 habitants), Craywick (668 habitants), Zuydcoote (1 601 habitants) ou Armbouts-Cappel (2 200 habitants). La CUD, agglomération centrée sur une ville moyenne, dispose d’atouts majeurs en matière économique et de développement du territoire. En particulier, sa plate-forme énergétique de niveau européen (terminaux pétrolier et gazier, centrale nucléaire, etc.), son port industriel et de marchandises (le 3e plus important de France), son université (ULCO2) ou sa station balnéaire et touristique de Malo-les-Bains contribuent à son attractivité et à son rayonnement. Cette position stratégique par rapport aux territoires environnants confère à la CUD certains attributs d’une métropole. Elle se place dans un réseau de coopérations territoriales (Diatta et Pasquier, 2017) avec des communautés de communes et d’agglomération à proximité, dans le cadre notamment de ce qui est appelé Pôle métropolitain de la Côte d’Opale (PMCO) ou d’autres cadres de relations plus bilatérales. Par exemple, le nouveau centre de tri que la Communauté urbaine construit à Petite-Synthe sur le site de Triselec va, en plus des déchets de l’agglomération, accueillir ceux des petits Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) voisins, comme la communauté d’agglomération de Béthune-Bruay, Artois-Lys Romane (CABBALR) et les communes du Sirom (Syndicat mixte de ramassage des ordures ménagères) Flandre Nord3.
Néanmoins, la CUD n’est pas institutionnellement une métropole au sens de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014, la notion de « ville moyenne » telle que l’emploie Frédéric Santamaria lui correspond mieux. Selon lui, si la ville moyenne n’a pas de définition qui fasse l’unanimité, elle peut néanmoins être saisie scientifiquement à partir de sa taille et de son rôle fonctionnel. Dans le contexte français, l’appellation concerne toute agglomération urbaine de « 20 000 à 200 000 habitants », dont le rôle fonctionnel se situerait « entre le centre local et la métropole régionale » (Santamaria, 2000, p. 18-19). C’est bien le cas de la CUD, qui, d’un côté, domine démographiquement la Communauté d’agglomération du Pays de Saint-Omer (105 000 habitants ; distance de Dunkerque : 46 km), la Communauté d’agglomération Grand Calais Terres & Mers (100 000 habitants, distance de Dunkerque : 52 km) et la communauté de communes de Flandre intérieure (102 000 habitants, ville centre : Hazebrouck ; distance de Dunkerque : 57 km), mais qui de l’autre côté est cinq fois moins peuplée que la Métropole européenne de Lille (1 179 050 habitants, distance de Dunkerque : 80 km). C’est d’ailleurs en cette qualité de centre-ville et de siège d’une intercommunalité de villes petites et moyennes que Dunkerque a bénéficié, en 2018, du soutien financier du programme national « action cœur de ville pour la relance territoriale et écologique » du ministère de la Cohésion des territoires. Malgré ses atouts, l’agglomération dunkerquoise n’échappe pas à la tendance observée dans plusieurs villes moyennes lors des décennies précédentes, à savoir une perte démographique (moins 5 % d’habitants entre 2009 et 2020). Pour regagner en attractivité, et notamment exister à côté de la métropole lilloise, la volonté politique a été de s’inscrire dans le modèle de la ville durable et de mettre l’accent sur les enjeux de transition écologique, avec de nouveaux instruments de gouvernement qui facilitent les écogestes. Reconnues pour leur caractère partenarial, transversal et multi-échelles, les politiques environnementales locales, et en particulier les programmes de prévention et de gestion des déchets ménagers, sont rarement interrogées sous l’angle des instruments d’intervention publique ou de la capacité des autorités politiques à inventer de nouveaux modèles et à insuffler le changement. Par exemple, si les politiques territoriales de résilience et de transition écologique de l’agglomération dunkerquoise sont aujourd’hui relativement bien étudiées, notamment face aux risques et nuisances industriels (Frère et Flanquart, 2017 ; Gibout, 2013), ce n’est pas le cas des outils techniques choisis par les pouvoirs publics pour gouverner et traduire les différents projets. Ils sont en effet peu mobilisés pour questionner l’émergence de démarches collectives d’écologie industrielle et territoriale (Beaurain et De Rocher Chembessi, 2009), ou encore pour saisir les enjeux de la mobilité durable (Huré, 2020).
Ainsi, nous posons la question de la place, du rôle et des effets des instruments utilisés par la CUD pour gouverner la prévention et la gestion des déchets ménagers et assimilés, dans une perspective de changements des comportements en faveur de la réduction et du tri de tels déchets. Notre analyse s’appuie principalement sur les résultats d’une enquête conduite dans deux communes de l’agglomération (quartier Rosendaël de la commune de Dunkerque et commune de Cappelle-la-Grande), où depuis juin 2020 sont expérimentalement appliqués une nouvelle stratégie et de nouveaux instruments de gestion des déchets. Dans le cadre de cette enquête (octobre 2021-février 2022), 86 entretiens semi-directifs ont été menés (habitants, techniciens, élus), 341 questionnaires passés (habitants) et des observations participantes faites sur des lieux stratégiques (mairies, marchés...).
Ce texte souhaite mobiliser et prolonger les apports de la sociologie des instruments de l’action publique (Lascoumes et Le Galès, 2005), en examinant plus sérieusement, c’est-à-dire au-delà des acteurs et discours officiels, les dispositifs de l’action publique dans leur matérialité (Lorrain, 2005). Cette approche sociologique est enrichie de la perspective de l’« anthropologie des objets » (Akrich, 2006), qui cherche à mieux comprendre les dimensions sociales, économiques et politiques des objets techniques choisis pour opérationnaliser les politiques publiques. Plus précisément, notre contribution prend comme point de départ les motifs affichés de l’introduction, par l’agglomération dunkerquoise, de sacs poubelles dans sa nouvelle démarche de gestion de déchets. Elle examinera ensuite les changements institutionnels et organisationnels connexes à ces nouveaux objets et les nombreux débats et interrogations qu’ils soulèvent. Il s’agit donc de voir ce que les nouveaux sacs font à la politique publique et ce qu’ils nous disent de la capacité des décideurs politiques à gouverner les conduites des usagers en matière de transition écologique dans les territoires non métropolitains.
La pertinence de l’approche par les « instruments » pour saisir l’action publique autrement que par la seule observation des acteurs n’est plus à démontrer. Pierre Lascoumes, l’un des principaux théoriciens de cette démarche en France, indique, avec Louis Simard, que « l’approche par les instruments permet de saisir la transformation du rapport gouvernant/gouverné à partir d’un marqueur concret de l’action publique. La question du mode d’orientation des conduites individuelles et collectives et de sa légitimation est plus que jamais dans notre actualité » (Lascoumes et Simard, 2011, p. 6). En passant en revue différents types d’analyse des instruments effectués par des chercheurs, les deux auteurs précisent que « beaucoup de typologies mettent l’accent sur les moyens utilisés pour cadrer les comportements des acteurs cibles des programmes publics. Elles se ramènent à trois grandes catégories : la contrainte, l’intéressement financier et la persuasion » (ibid., p. 14-15). De son côté, Frédéric Varone écrit que les instruments de l’action publique se définissent « comme les moyens […] par lesquels l’État conduit des acteurs individuels et collectifs à prendre des décisions et à mener des actions qui sont compatibles avec les objectifs de la politique publique qu’il poursuit » (Varone, 2000, p. 168). Cette description se retrouve dans les propos de Sylvain Perret, qui considère qu’au-delà de la diversité de travaux sur les instruments, les différents auteurs « s’accorderaient à définir les instruments de politiques publiques comme des moyens, des techniques, des mécanismes ou des outils, selon la terminologie employée, dont l’État dispose pour influencer (modifier) les comportements des acteurs socio-économiques (le groupe cible) dans le but d’atteindre un objectif de politique publique censé résoudre un problème sociétal » (Perret, 2009, p. 29). À partir du cas des politiques environnementales, Perret souligne que, du point de vue historique, l’intervention de l’État « a été caractérisée à ses débuts par l’utilisation de normes et de réglementations qui ont été les moyens les plus communément utilisés pour régler, dans une optique réactive et réparatrice, les problèmes environnementaux auxquels la société s’est vue confrontée » (ibid., p. 354). Ce gouvernement des conduites par le recours à des instruments réglementaires et contraignants est particulièrement visible pour la gestion des déchets. Comment enclencher un changement des comportements de la population en matière de production et de tri sélectif des déchets ménagers face à des quantités sans cesse croissantes ? Quels leviers pour accompagner la transition écologique ? Quelles solutions contre la pollution environnementale générée par les activités humaines ? Qu’en est-il plus particulièrement pour les villes moyennes comme Dunkerque ? Depuis les années 1970 dans les pays occidentaux et les années 1990 à travers le monde, outre la sensibilisation et l’information, c’est bien la réglementation fondée sur le principe du « pollueur-payeur » qui est apparue comme le principal instrument des autorités politiques.
En France, les collectivités territoriales qui gèrent les déchets ménagers selon le principe du « pollueur-payeur » le font habituellement à travers un système de tarification incitative basée sur une « fiscalité comportementale » (Falgas, 2019). Celle-ci vise l’incitation aux comportements pro-environnementaux des ménages, via un système de taxes et redevances individualisées (Bénard, 2008), calculées en fonction du service rendu (quantité de déchets réellement produits par ménage, par exemple). Comme le rappellent Victor Bailly, Rémy Barbier et François-Joseph Daniel (2022), c’est à partir du Grenelle de l’environnement de 2007 que se sont développées les réflexions et le volontarisme politique en faveur d’instruments économiques capables d’inciter à la fois consommateurs et producteurs à réduire leurs déchets (tarification incitative pour le financement du service public de gestion des déchets, redevance spéciale pour les déchets dits « assimilés » des commerces et activités tertiaires, etc.). Mais, malgré quelques avancées, l’usage en ce domaine d’instruments économiques incitatifs reste marginal. Au 1er janvier 2016, soit près de dix ans après le Grenelle, seules 189 collectivités territoriales françaises y avaient recours (Ademe, 2017, p. 8). Ce nombre est faible comparé aux 1 254 EPCI ou aux 8 882 syndicats intercommunaux4, et parait encore plus faible quand on constate que l’entité urbaine la plus grande à pratiquer cette redevance (depuis 2012) est Grand Besançon, qui se classe au-delà de la trentième place des plus grandes agglomérations françaises. De plus, si le levier fiscal incitatif peut avoir un impact sur les comportements écoresponsables des habitants, son efficacité s’avère limitée dans les collectivités territoriales le mettant en œuvre. Certains soulignent par ailleurs que la tarification incitative peut créer des inégalités sociales au détriment des ménages modestes locataires des grands ensembles collectifs (Caillaud, 2018), engendrer des incivilités telle la multiplication de dépôts sauvages (Deleuil et Missir et al., 2021), ou encore permettre l’utilisation des ressources fiscales supplémentaires pour financer des projets n’ayant rien à voir avec l’objectif originel de modification des comportements des habitants (Lallemant-Moe, 2017).
Dans la CUD comme dans la majorité des collectivités territoriales françaises, y compris la plupart des villes petites et moyennes, c’est la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) – basée non pas sur la quantité de déchets produits mais sur la valeur locative des propriétés bâties – qui représente l’essentiel5 du financement du service de gestion des déchets ménagers. Mais cette taxe semble peu efficace pour en réduire le volume, puisqu’en 2020 ces déchets représentaient 393 kg par an et par habitant dans la CUD, contre 334 kg en moyenne sur l’ensemble de la France6. Néanmoins, remplacer la TEOM dans la CUD par un dispositif de redevance spéciale visant la réduction des déchets serait problématique, au vu des caractéristiques socio-économiques du territoire. En effet, la proportion d’ouvriers et de retraités au pouvoir d’achat limité y est importante. En 2021, les données INSEE des revenus et de la pauvreté des ménages de la Communauté urbaine de Dunkerque indiquaient un taux de pauvreté de 19,4%, (contre 14,9% en France métropolitaine7), un revenu annuel médian était de 20 630€ (contre 23 080€ en France métropolitaine) et une part des ménages fiscaux imposés de 45,7% (contre 53,4% en France métropolitaine)8. Face à cette situation, qui voit les taxes classiques payées par les usagers (TEOM pour les habitants, redevance spéciale pour les artisans et commerçants) contribuer substantiellement au financement de l’enlèvement et du traitement des déchets mais peu aux objectifs de réduction de ceux-ci, et où une éventuelle redevance incitative engendrerait dans le contexte dunkerquois des risques sociaux, la CUD a choisi de déployer, de façon complémentaire, une nouvelle stratégie. Celle-ci consiste en partie à chercher, par la fourniture gratuite de sacs poubelles, à réorienter les comportements des usagers en matière de prévention et de tri des déchets.
Cette logique de gratuité des sacs de tri va dans le même sens que celle des bus urbains, votée en 2018. Ces deux initiatives s’inscrivent dans un programme transversal appelé « Éco-Gagnant », impulsé en 2020 par Patrice Vergriete, alors maire de Dunkerque et président de la CUD. L’élu veut prolonger ce programme, commencé par la philosophie du bus gratuit, « en l’étendant à d’autres domaines. Le vélo tout d’abord […] ; les déchets ensuite, avec une nouvelle organisation de la collecte et la mise en place de services qui permettront de mieux trier et de réduire le contenu de nos poubelles ; l’isolation des logements également, avec un accompagnement sur mesure […] ; l’eau enfin, avec une amélioration de la qualité de l’eau du robinet et la mise en place de facilités pour récupérer l’eau de pluie […]. Toutes ces mesures constituent le programme “Éco-Gagnant”, un programme à la fois bon pour la planète et bon pour le porte-monnaie ! »9. Tel qu’il est présenté, ce programme a donc pour ambition de favoriser la transition écologique du territoire tout en rendant du pouvoir d’achat aux habitants, dans les quatre grands domaines de la politique communautaire : la mobilité, l’énergie, l’eau et les déchets.
Pour la gestion des déchets, la stratégie du programme Éco-Gagnant se traduit effectivement par une offre de divers nouveaux services totalement ou partiellement gratuits, comme le ramassage à la demande des encombrants, le broyage des végétaux à domicile ou les aides pour l’acquisition d’un équipement de mulching (pour la tonte de pelouse). Ces nouveaux services ont pour objectif l’incitation et l’accompagnement des changements de comportement des habitants.
Mais la plus emblématique des mesures d’« Éco-Gagnant » pour les déchets est sans doute la fourniture gratuite aux usagers de trois rouleaux de sacs de tailles et couleurs différentes pour favoriser et faciliter le tri ou même le compostage. Les sacs jaunes de 50 litres sont dédiés au papier et aux emballages (toutes matières confondues) ; les sacs noirs de 30 litres aux déchets résiduels ; et les verts biodégradables, de 7 litres et accompagnés de bio-seaux, aux déchets organiques. Une fois remplis et fermés par deux nœuds, ces sacs sont à déposer dans un bac de collecte unique. Parce qu’elle utilise la mise à disposition de moyens d’agir plutôt que la contrainte par instruments réglementaires, la fourniture de sacs gratuits rappelle le constat dressé par Leclerc et Sachs dans leur étude sur le développement d’une logique incitative en droit du travail. Ils indiquent qu’« une faveur nouvelle est aujourd’hui affichée au profit d’instruments de gouvernement des hommes qui encouragent, plutôt qu’ils ne contraignent » (Leclerc et Sachs, 2015, p. 172). Cela va aussi dans le sens de Cottin-Marx (2019), quand il analyse la diffusion de ce qu’il appelle le « gouvernement par l’accompagnement » dans le monde associatif. Ce développement d’une logique incitative dans les modes d’intervention de la puissance publique semble d’ailleurs plus marqué dans le domaine particulier des politiques environnementales (Halpern et Le Galès, 2011 ; Baudu, 2012 ; Bontemps et Rotillon, 2007).
Mais dans le cas spécifique de Dunkerque, on n’est plus dans la simple incitation classique (matérielle ou symbolique), puisque l’on fournit gratuitement aux usagers les outils pour réaliser les gestes du tri des déchets à la source. Ainsi, l’objectif de « gouverner par la facilitation des gestes » présent ici se comprend comme le déploiement d’un mode de gouvernement des conduites où les populations sont non seulement incitées à agir mais en plus se voient mettre à leur disposition les moyens techniques pour le faire. À ce titre, le recours à la distribution gratuite de sacs poubelles sera ici abordé dans la perspective des instruments d’action publique que Lascoumes et Simard décrivent comme des dispositifs qui « détiennent une force d’action autonome qui se développe en interaction avec les acteurs qui les utilisent. Ils ne sont pas statiques et réductibles à de la pure technique, ils produisent souvent des effets indépendants des objectifs qui leur avaient été assignés. Dans cette dynamique, l’appropriation par les acteurs est déterminante » (op. cit., p. 19). Selon F. Varone, « pour les administrés et les citoyens, les instruments représentent la manifestation la plus concrète et la plus visible des actions étatiques. Ils ne se réduisent jamais à une composante résiduelle des politiques mais en sont plutôt un des éléments constitutifs » (op. cit., p. 168). Dans la même logique, D. Lorrain considère que les dispositifs sociotechniques utilisés constituent en réalité des « pilotes invisibles de l’action publique », et qu’ils sont aussi importants pour le résultat que l’est l’engagement de la puissance publique ou de ses agents (Lorrain, 2015). Finalement, si l’étude de la place, du rôle et des effets des instruments d’action pour résoudre des problèmes collectifs comme celui des déchets dans les agglomérations urbaines présente un intérêt indéniable, que permet-elle d’apprendre du nouveau schéma de réduction et de gestion des déchets de la CUD ? Quels problèmes pose le choix politique de sacs poubelles comme instrument d’intervention ?
Avec son nouveau programme « Éco-Gagnant » en matière de déchets, la CUD déploie des actions globales allant de la prévention et de la réduction du volume des déchets à l’incitation au tri et au recyclage. Et pourtant, dans l’enquête par questionnaire de janvier et février 2022, l’introduction de sacs poubelles gratuits pour la collecte des déchets apparait pour les habitants comme le principal voire unique changement : les 80 % des 341 personnes enquêtées le pensent. Cette question des sacs cristallise les approbations et les critiques. En effet, un peu plus de la moitié des individus (52 %) estiment que l’approvisionnement gratuit en sacs est « ce qui parait bien » dans le nouveau dispositif pour « faciliter » et « simplifier » les gestes du tri à domicile. Les arguments les plus fréquemment avancés sont notamment de deux ordres. C’est d’abord la « gratuité » des sacs qui présenterait un caractère incitatif aux gestes de tri : « Ils nous donnent des sacs, donc on joue le jeu », dit un enquêté de Cappelle-la-Grande ; « Ah moi, s’ils ne donnent pas les sacs, je ne trie plus ! Et je sais que je ne suis pas la seule », insistait une participante lors d’un focus group. Ces réactions semblent conforter la posture de la direction Déchets de la CUD, qui consistait à dire, selon l’ancien responsable du projet Nouvelle gestion des déchets : « l’idée, c’est nous vous donnons des sacs gratuitement, vous triez, et on s’occupe du reste ». Ensuite, ce sont les avantages supposés des sacs « en matière d’hygiène » qui suscitent une large adhésion des personnes enquêtées. Le passage de la collecte des déchets mis en vrac dans les containers à l’obligation d’utiliser des sacs poubelles est perçu par beaucoup d’enquêtés comme plus hygiénique. Par exemple, les bacs seraient à laver et/ou à désinfecter moins régulièrement, d’après certains.
Au contraire, environ un tiers (32 %) considère que la question des sacs constitue « ce qu’ils n’aiment pas » dans le changement, du fait du recours à plus de matière plastique. Pour eux, il apparait contradictoire de dire que l’on va diminuer le volume des déchets ultimes et en même temps multiplier les sacs, puisque cela augmente le volume du déchet vu comme le plus nocif : le plastique. Globalement, il existe deux ordres d’interrogations voire de contestations récurrentes vis-à-vis du nouveau dispositif de tri en sacs. Le premier concerne le « coût » de la gratuité des sacs. Un scepticisme partagé sur la véritable « gratuité » des sacs a été observé. Des réactions ont surgi, tantôt sous forme interrogative (« Gratuit jusqu’à quand ? »), tantôt sous forme affirmative (« il y a toujours quelqu’un qui paie ou qui paiera » ou « ce n’est jamais gratuit ! »). Ces inquiétudes ne concernaient pas que les habitants, puisqu’un élu interviewé en août 2021 disait : « La gratuité des sacs est une erreur. C’est un coût colossal. Mais, pour inciter les gens à trier, on ne pouvait pas leur dire d’aller acheter en plus les sacs. Mais à l’avenir, comment financer cela ? ». La seconde série d’interrogations porte sur le recours aux sacs « en plastique » : « Si on incite les gens à acheter en vrac, c’est justement pour avoir moins d’emballages en plastique. La CUD, elle, vient nous donner un message contraire en disant : ne jetez plus en vrac comme avant, mais emballez vos déchets recyclables avec du plastique avant de mettre dans le bac. Vous vous rendez compte ? », s’étonnait un enquêté de Cappelle-la-Grande. Le même sentiment de contradiction était perceptible chez cet autre habitant : « On a de plus en plus de cartons avec les achats en ligne. Moi j’en ai deux ou trois par semaine parfois. Donc mettre aussi ces cartons dans des sacs en plastique, je trouve ça un peu idiot ». Un des élus rencontrés avait déjà eu écho de ces réflexions chez les agents de la mairie et au sein de son propre entourage : « Cela passe très mal chez nos pionniers du tri, puisqu’on insère du plastique et pour eux c’est un non-sens écologique. Il faut communiquer. Même si dire que les sacs sont recyclables et recyclés, cela ne suffit pas, donc il faudra vraiment qu’on arrive à mieux expliquer le pourquoi on est passés aux sacs jaunes, montrer comment les robots travaillent ».
En France, quelques rares collectivités territoriales, comme Nantes10 ou la communauté d’agglomération Forbach Porte de France, ont appliqué une démarche plus ou moins proche de celle de Dunkerque en fournissant des sacs aux habitants, à travers différents points de retrait. Mais la particularité de Dunkerque, c’est que le réapprovisionnement en sacs se fait directement aux guichets d’accueil des mairies ou sur les marchés du week-end, et sans utilisation de système de carte d’accès. « On a des missions qui se sont greffées, dont j’ai envie de me débarrasser, comme la distribution de sacs parce qu’on ne faisait plus que ça », nous confie un responsable de service accueil d’une mairie. Ainsi, pour les personnels d’accueil rencontrés dans les mairies de Cappelle-la-Grande et Rosendaël, la distribution des sacs est une mission supplémentaire et, de plus, chronophage. Et, en effet, lors de nos observations participantes, nous avons constaté que le personnel devait gérer le stock des sacs, les distribuer, recueillir puis saisir les informations sur les bénéficiaires et, en plus, répondre aux éventuelles questions sur les nouvelles consignes de tri. C’est ce qu’explique une autre agente d’accueil en mairie : « Moi j’ai souvent comme question récurrente les boîtes de conserve à mettre dans les sacs jaunes. Mais, c’est vrai que les gens sont beaucoup plus axés sur : est-ce qu’ils vont avoir assez de sacs poubelles ? Jusqu’à quand c’est gratuit ? Ils sont plus inquiets par rapport à l’approvisionnement que par rapport aux consignes de tri elles-mêmes sur lesquelles ils ne posent pas beaucoup de questions ». Et, selon une collègue d’une autre mairie, en plus de répondre aux questions des usagers sur les sacs, les personnes préposées à la distribution des sacs doivent tenir un tableau de bord pour la suivre au quotidien. Partant de son expérience, elle précise : « figurez-vous qu’à partir du 12 avril jusqu’à la fin avril, on a distribué plus de 400 rouleaux de sacs des deux couleurs. En mai, on a distribué 953 rouleaux. En juin, on a distribué 20 996 rouleaux. Imaginez tout le boulot pour rentrer tout ça dans le tableau, en plus de nos autres tâches ! ». Ces témoignages, deux élus appartenant à chacun des deux territoires d’enquête ne les contestent pas. Au contraire, ils sont pleinement conscients du problème, comme en témoignent deux élus :
Mes deux agents d’accueil jouent le jeu parce que ce sont des personnes consciencieuses, mais si je regarde leur fiche de poste ce n’est pas leur travail. Elles le font parce qu’on n’a pas réussi à trouver de solutions, même si, là, la CUD a détaché un agent Triselec. Mais je ne suis pas sûr que dans toutes les communes ce sera absorbable. Donc il va falloir qu’on se pose des questions. Moi je dis au service que cela ne peut être une solution à long terme et il faut savoir que la distribution des sacs est un sujet qui préoccupe beaucoup les riverains et là-dessus il faut absolument qu’on ne crée pas la pénurie. Si vous créez la pénurie, cela va être une horreur parce qu’on risque d’avoir des systèmes déviants de vol de sac dans la boîte aux lettres du voisin ! Il faut vraiment qu’on puisse trouver des sacs partout. [Élu 1]
Ce que j’ai dit à la CUD, moi mes agents ne sont pas des distributeurs de sacs. Ils sont là pour faire un travail sur des missions spécifiques et pas pour être dérangés toutes les 10 minutes pour donner un sac. Il faudrait qu’on imagine à un moment donné, une sorte de matricule, comme les numéros sur la poubelle, et chacun peut aller chercher son rouleau de sacs à plusieurs endroits de la commune. Pour ne pas déranger le fonctionnement municipal, il faut des distributeurs pour les sacs. Sinon, la distribution des sacs risque de polariser les agents pendant des semaines. [Élu 2]
Outre l’impact que la fourniture gratuite de sacs décidée dans le nouveau plan de gestion des déchets a eu sur les services d’accueil en mairie, ce choix politique a aussi eu des incidences sur les missions des agents de collecte et des « conseillers qualité du tri »11. Les premiers soulignent leur sentiment de changement voire de dégradation des conditions de travail du fait du nouveau dispositif. Un ripeur indique : « C’est vrai que, pour nous, il y a moins d’odeurs, avec les sacs bien fermés. Mais les sacs sont devenus plus lourds puisque c’est un passage désormais là où on en faisait deux avant ». Un autre explique que le « métier de la communication est venu se greffer à leurs activités traditionnelles », car, précise-t-il, « les habitants nous interpellent souvent [à propos des nouveaux sacs] lors de nos tournées. Mais en réalité, nous avons nous-mêmes plus de questions que de réponses sur ce projet ». Pour les seconds (les conseillers qualité du tri), ils disent subir le changement, comme le résume bien cet agent syndicaliste : « Nous sommes devenus des livreurs de sacs dans les mairies et des livreurs de composteurs chez les particuliers. Notre métier est en train de changer. Avec tous les poids qu’on soulève, certains ont des problèmes de dos, d’autres sont même en arrêt maladie. Notre mission initiale, c’est vraiment la sensibilisation ».
« Le but ce n’est pas l’extension des consignes de tri, ça c’est ce que demande Citeo, c’est ce que demande l’État. Moi, mon objectif c’est de réduire les déchets et que la population prenne conscience qu’on a trop de déchets, qu’on produit trop de déchets. L’idée de venir à réduire nos déchets c’est-à-dire à moins jeter, à mieux utiliser et à mieux acheter. C’est de faire réaliser que quand on fait nos courses on est acteur de notre façon de produire les déchets ». Cet extrait de l’entretien, réalisé en juillet avec un vice-président de la CUD, résume bien l’esprit officiel du nouveau dispositif de gestion des déchets : réduire les volumes de déchets et mieux les trier pour favoriser leur recyclage, ceci grâce à un système d’incitations diverses mises en place par l’autorité intercommunale. Et pourtant, nos enquêtes qualitative et quantitative révèlent que ni la question de la réduction des déchets ni celle de leur prévention n’apparaissent quand on interroge le public sur la finalité du changement de système. La publicité sur la distribution gratuite des sacs et les nouvelles consignes du tri n’a visiblement pas incité les usagers à changer de comportements et à réduire le volume de leurs déchets. Au contraire, à Rosendaël comme à Cappelle-la-Grande, la prévention et la réduction de la production des déchets sont apparues très secondaires dans l’ensemble des réponses données. Les habitudes des habitants, les prix ou la faible offre de produits en vrac seraient, selon nos répondants, les principaux obstacles à la prévention et la réduction des déchets dans le Dunkerquois. À ce propos, une habitante explique : « Ici c’est une question de mentalité. Vous allez dans les HLM, les gens ont des difficultés pour joindre les deux bouts. Vous pensez qu’ils vont faire leurs courses dans une épicerie bio et acheter des produits en vrac ? C’est plus cher et ce n’est pas encore dans nos habitudes ». Aussi, cette distribution très facilitée de rouleaux de sacs s’inscrit davantage dans une logique d’amélioration du tri et du recyclage des matières collectées que dans une perspective de diminution ou prévention des déchets. Ce constat conforte d’ailleurs l’analyse de Bailly, Barbier et Daniel, selon laquelle « la période récente a surtout été marquée par l’intensification des politiques de tri des déchets et des collectes sélectives. Réduire à la source ses déchets représente en fin de compte un phénomène encore marginal qui peine à trouver ses marques, malgré l’enthousiasme affiché par les acteurs de la prévention » (op. cit., p. 22). Le primat accordé à la distribution gratuite des sacs et aux nouvelles consignes de tri, au détriment d’une stratégie plus affirmée de réduction des volumes de déchets, se voit dans les comportements de beaucoup d’usagers quand ils se rendent en mairie pour se réapprovisionner en sacs. Finalement, nos constats empiriques viennent confirmer que l’instrumentation de l’action publique, observée ici à travers les mesures de gratuité des sacs poubelles pour les ménages, est un angle d’analyse pertinent pour une approche plus compréhensive des projets territoriaux dans leur matérialité. La facilitation, qui apparait comme le principe directeur de la fourniture d’outils gratuits de gestion des déchets à la source, ne semble pas pour l’instant orienter les comportements du public en matière de consommation, et donc de production de déchets.
Cette contribution a choisi comme cas d’études la réorganisation de la gestion des déchets ménagers et assimilés dans une agglomération de taille moyenne, la Communauté urbaine de Dunkerque. Les instruments choisis par les autorités politiques dans le cadre du programme « Éco-Gagnant » pour le projet territorial en matière de gestion des déchets ménagers ont servi de prisme pour observer les forces et faiblesses d’une stratégie publique visant à impulser de véritables changements en matière de transition écologique.
À partir de la distribution de sacs gratuits, mesure la plus spectaculaire du projet selon les habitants, nous souhaitions vérifier les capacités politiques de l’intercommunalité à mobiliser et à inventer des modèles adaptés non seulement aux usagers, invités à changer de comportement et à s’approprier les nouvelles consignes, mais aussi aux agents des services publics, appelés à les mettre en œuvre. La compréhension des enjeux des changements attendus, l’adhésion à la démarche et les usages au quotidien sont déterminants dans le succès d’une politique de transition territoriale se voulant collective et inclusive.
Les résultats obtenus montrent d’abord que l’incitation au tri par la fourniture de sacs, malgré l’attachement majoritaire des répondants à la gratuité, ne constitue pas à elle seule un vecteur de mobilisation collective à la hauteur des enjeux. Au contraire, l’obligation d’utiliser des sacs jette un trouble chez certaines personnes, notamment celles qui se déclarent « trieurs habituels » et réticentes à l’utilisation des matières plastiques en général. Par ailleurs, cette nouvelle stratégie d’incitation aux comportements écologiques chez les habitants, avec la fourniture de rouleaux de sacs à foison, est surtout focalisée sur le tri. De ce fait, elle échoue pour les deux objectifs prioritaires (de la directive européenne, de la législation nationale ou encore de la CUD) que sont la prévention et la réduction des déchets. Enfin, la volonté assez légitime de démocratiser l’accès des habitants au service de gestion des déchets urbains et de leur faciliter le tri soulève de nombreuses autres questions, non traitées ici. C’est notamment le cas de la participation citoyenne dans les processus de choix des instruments d’intervention, ainsi que de la place dans le pilotage du projet des agents d’exécution (souvent de catégorie C), pourtant au cœur des relations avec les usagers sur le terrain. L’efficacité des instruments choisis pour la mise en œuvre de ce type de projets à l’échelle d’agglomérations de taille moyenne comme la CUD dépend, au final, en grande partie de la façon dont les acteurs les voient et en font usage.
Mais au-delà des effets réels de la gratuité des sacs comme outil de gestion des déchets dans cette agglomération qui applique déjà la gratuité des transports publics depuis 2018, la fourniture de services publics gratuits (au nom de l’écologie et du pouvoir d’achat des habitants à la fois) n’a-t-elle pas aussi pour objectif de contribuer à la construction d’un nouveau récit (Bouba-Olga, 2019) visant la revitalisation du territoire ?
Patrice Diatta
Iratxe Calvo-Mendieta
Hervé Flanquart
Séverine Frère
Mots-clés : Sacs plastiques ; tri des déchets ; instruments d’action publique ; Communauté urbaine de Dunkerque ; enjeux écologiques.
Keywords: Plastic waste bags; waste sorting; public policy instruments; Urban community of Dunkirk; ecological issues.
La présente contribution pose la question de la place et du rôle des instruments de la nouvelle politique de réduction et de tri des déchets ménagers de la Communauté urbaine de Dunkerque dans le changement des comportements des populations. Plus précisément, elle interroge l’appropriation par ces dernières des consignes données pour l’usage des sacs plastiques, éléments centraux du nouveau dispositif de tri à la source. L’analyse s’appuie sur des enquêtes menées en 2021 et 2022 dans les communes de Dunkerque et Cappelle-la-Grande notamment. Elle met en évidence les dynamiques à l’œuvre, les controverses et questionnements liés au changement de politique de ramassage et traitement des déchets dans cette agglomération, qui s’affiche comme avant-gardiste en matière de développement durable.
This contribution raises the question of the place and role of the instruments of the Dunkirk Urban Community’s new household waste reduction and sorting policy in changing people’s behavior. More specifically, it examines the appropriation by the latter of the instructions given for the use of plastic bags, the central elements of the new source-sorting system. The analysis is based on surveys carried out in 2021 and 2022 in the municipalities of Dunkirk and Cappelle-la-Grande in particular. It highlights the dynamics at work, as well as the controversies and questions raised by the change in the new waste collection and treatment policy in this agglomeration, which is seen as a pioneer in the field of sustainable development.