Between “It was better before” and “We must move forward”: Restructuring Technical Services and Symbolic Hierarchies in a Rural Intermunicipal Community
La littérature scientifique sur les collectivités territoriales a davantage porté sur le personnel politique local que sur le personnel public local. Aussi les enquêtes en sciences sociales sur les agents publics ont surtout pris pour objet les administrations à portée nationale (Caisse d'allocations familiales, Pôle emploi, guichets de l’asile…), si bien qu’il existe peu de travaux sur le travail des agents publics locaux, « ce qui donne l’impression que le fonctionnement des institutions intercommunales ne dépend que des transactions politiques entre élus » (Le Saout, 2013, p. 145). De même, les discours et l’actualité sur les services publics en milieu rural font rarement état du travail du personnel des collectivités territoriales. Le traitement public et médiatique de l’action publique locale aborde davantage les conséquences des réformes territoriales, des transferts de compétences ou encore des recompositions internes des collectivités territoriales sur les usagers plutôt que sur les agents et leur travail. Pourtant, de la communauté de communes rurale à la « métropole », l’intercommunalité est un objet politique très mouvant et incontournable à différentes échelles territoriales. Dans les espaces ruraux en particulier, elle est parfois l’objet de nombreuses frictions très peu documentées par les sociologues et politistes.
Les éléments de contexte ne manquent pas non plus de questionner l’intercommunalité rurale. Dans le prolongement des politiques de décentralisation et d’un prisme néolibéral – dans le sens de l’adaptation contrainte à un ordre économique (Stiegler, 2019, p. 203‑207) –, les collectivités territoriales sont prises dans un double mouvement de montée en compétence, d’une part, et de retrait et contrôle financier de l’État (contraintes budgétaires, contractualisation du financement de l’État, suppression de certaines rentrées fiscales), d’autre part. Ces injonctions et contraintes à la rationalisation budgétaire favorisent à la fois la remise en cause et le contournement du statut de fonctionnaire et de ses protections, ainsi que le recours à des rhétoriques et inspirations managériales dans l’organisation intercommunale et des politiques de recrutement et de gestion de l’emploi public local. De même, des actes législatifs ont conduit à transformer la carte territoriale et la redistribution de certaines compétences politiques entre les collectivités, notamment la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « Notre », et l’incitation à créer des « communes nouvelles ». Autant de lois et de dispositions réglementaires accentuant la concentration du pouvoir à des niveaux institutionnels plus élevés, et par conséquent plus éloignés et technicisés (Desage et Guéranger, 2011), qui ont été perçues par des élus ruraux comme des lois agressives.
Les agents publics locaux se trouvent au croisement d’enjeux institutionnels (périmètres politiques, rapport à l’État), d’enjeux économiques et gestionnaires de l’action publique, mais aussi d’enjeux de définition de leur fonction et de leur rôle, sans que cette population ne soit évoquée sur les différents sujets intéressant les collectivités territoriales dans lesquels ils travaillent. Là encore, ces sujets sont très souvent abordés à travers la relation entre citoyens et élus ou entre citoyens et collectivités, et non à travers leurs effets sur le travail du personnel public local. Alors que les institutions politiques locales ont davantage été abordées en tant que telles plutôt que comme des lieux de travail, ce texte les aborde sous cette deuxième fonction.
La recherche portait sur l’expérience par ses agents des recompositions internes d’une intercommunalité rurale de l’Ouest français. Cette collectivité est le produit d’une fusion de trois anciennes communautés de communes constituées autour de leurs principaux bourgs (Le Prévay, Courval, Montpierre1), reprenant les contours d’un ancien syndicat mixte intercommunautaire. Elle a connu quelques créations de « communes nouvelles » et connait une mutualisation communautaire du personnel des communes. Cette situation n’est pas exceptionnelle : ces dix dernières années, plusieurs fusions de ce type, provoquées par la loi Notre, ont eu lieu, entre autres, en Mayenne et en Sarthe, dans la petite région où se trouvent les lieux d’enquête. Bien que différentes configurations géographiques et politiques intercommunales se côtoient dans le voisinage, l’intercommunalité en question ressemble beaucoup aux autres intercommunalités des environs : ses communes sont peuplées d’une petite centaine d’habitants à quelques milliers, et son chef-lieu et plus grande agglomération, Le Prévay, est un bourg-centre regroupant moins de 10 000 habitants, occupant une fonction centralisatrice et concentrant des commerces et services (Jousseaume, 1998).
Un point commun à ces collectivités est la présence à moyenne distance d’agglomérations importantes ayant ou revendiquant le statut de métropole, ou ayant le statut de communauté urbaine – en l’occurrence Nantes, Rennes, Angers et Le Mans. Le contexte régional est déterminant dans l’étude de ces espaces (Margetic et al., 2014) : si le Grand Est a l’image d’un espace partiellement en souffrance économique, le Grand Ouest est, à l’inverse et d’une manière générale, un espace en bonne santé économique, moins frappé par la désindustrialisation – les industries, notamment agroalimentaires, se maintiennent relativement –, doté de grandes villes « dynamiques » reliées entre elles et à Paris par le réseau ferré à grande vitesse. Quant aux indicateurs socio-démographiques, si ces campagnes partagent avec les autres espaces ruraux français une surreprésentation des classes populaires (Mischi et al., 2016), ce sont aussi des campagnes où le chômage est d’une manière générale plutôt bas – la Mayenne, par exemple, fait partie régulièrement depuis plus de vingt ans du podium des départements ayant le plus faible taux de chômage. De même, hormis certaines exceptions, l’Ouest est un espace qui connait soit la croissance, soit la stabilité démographique, y compris hors des zones d’attraction des grandes villes. À l’inverse du Grand Est (Coquard, 2019), les campagnes de l’Ouest ne sont donc pas « en déclin », mais des campagnes en grande partie stables, voire, pour une partie d’entre elles, bénéficiaires de la croissance des grandes villes.
Cette situation n’est cependant pas « parfaite » ou « heureuse », car pour certaines communes l’enjeu est d’exister à l’ombre des métropoles voisines. Les écarts avec les dynamiques économiques et sociales des grandes villes régionales et une partie de leur périphérie provoquent chez certains élus et habitants de ces espaces non-métropolitains un sentiment qui s’apparente à une angoisse du déclassement –, comme observé par ailleurs chez les membres des bourgeoisies rurales et des catégories sociales les mieux dotées en ressources culturelles et économiques dans les campagnes de l’Est français (Bruneau et al., 2018, p. 57‑90) – ou, du moins, le sentiment qu’il y a des opportunités à ne pas rater. Ce sentiment est d’autant plus renforcé par le contexte actuel des collectivités territoriales, qui pousse ces dernières à penser en termes d’attractivité, de compétitivité et de croissance (Bouba-Olga et Grossetti, 2018 ; Grossetti, 2022). Ces représentations de la « bonne santé » territoriale établissent les « métropoles » et les territoires attractifs comme horizon des possibles dominant des espaces non-métropolitains et produisent des concurrences territoriales pour la récolte des fruits de la métropolisation. En somme, ces concurrences territoriales et conditions d’existence de l’action publique locale instaurent l’« attractivité » et la compétitivité comme problématiques de survie de ces espaces, enjoignant en conséquence les collectivités à adopter un prisme rationalisateur dans leurs activités et leur fonctionnement.
Dans l’intercommunalité fusionnée, la grande majorité des élus ont soutenu la fusion des communautés de communes déjà partiellement liées par un syndicat intercommunal très actif. La récente mutualisation a été néanmoins l’objet de positions variées, dont certaines sont devenues plus nuancées : l’acceptation de ces changements de grande envergure est exprimée sous la forme d’une contrainte latente, d’un contexte qui finit par faire accepter sans convaincre. Certains élus ayant soutenu ces choix s’en font paradoxalement critiques. Les élus sont partagés entre une politique de gestion des moyens et l’ambition – notamment pour les plus influents – que la collectivité tire son épingle du jeu et devienne exemplaire. L’équipe dirigeante de l’intercommunalité, au-delà des discours triviaux sur « l’innovation » et la modernité, revendique cette exemplarité dans le fonctionnement de l’institution, tout en essayant de concilier les contraintes de gestion d’un espace intercommunal devenu conséquent pour une communauté de communes rurale. La relative homogénéité sociale, économique et démographique de cet espace intercommunal cache différentes expériences quotidiennes de l’espace par les habitants de ses différents « coins », tout comme différentes ambitions et positions vis-à-vis de l’intercommunalité chez les élus municipaux. Par exemple, les maires du côté de Courval ont la réputation d’être « à fond pour la mutualisation », tandis que ceux du côté de Montpierre ont celle d’être plus « enfermés » sur leur commune ou pensent leurs enjeux dans un périmètre restreint à quelques communes. Quant à ces recompositions internes de l’appareil intercommunal, elles ont été reçues différemment selon les agents, qui forment une population hétérogène (Biland, 2019). Il sera question, dans ce texte, de ces réceptions différenciées à travers la position et le discours d’agents des services techniques intercommunaux.
Les services techniques ont été en grande partie mutualisés et les agents regroupés en équipes qui travaillent chacune dans un secteur correspondant aux anciennes communautés de communes. Il y a donc une équipe pour les anciennes intercommunalités du Prévay, de Courval, et de Montpierre. Le territoire communautaire étant assez étendu, beaucoup de maires se sont opposés à une centralisation totale des services :
Ils ont gardé des antennes. Parce qu’au départ, ce n’était pas ça du tout. Au départ, quand ils ont fait la fusion, ils auraient voulu tout regrouper partout. Et ils ont manqué de locaux, et puis en techniques les maires n’étaient pas trop d’accord, ils disaient : « Ouais, tout le monde va partir du Prévay… ça fait des kilomètres… » et tout ça. Et c’est vrai ils n’avaient pas tort. [Louis, 55 ans, agent spécialisé, 25 ans d’ancienneté, responsable adjoint du secteur de Courval]
Les transformations internes ont porté sur l’organisation. Comme le disent certains agents, « c’est l’organigramme qui a changé, le travail est toujours le même », à l’exception des intermédiaires encadrants. Les équipes techniques sont relativement autonomes, libres dans leur organisation et travaillent « dans leur coin » sans contact entre elles. Dans le secteur de Montpierre, par exemple, l’équipe a un emploi du temps hebdomadaire fixe et passe dans chaque commune selon un calendrier prédéfini. Daniel, en tant que responsable des services techniques intercommunaux, intervient rarement. « Ils ont leurs responsables. Chaque service a son responsable, donc chaque agent a son responsable. C’est lui qui organise son travail. Moi je fais aucune planification du travail des agents ». Enfin, même si la plupart des agents techniques sont regroupés en équipes intercommunales, les maires continuent de donner des consignes, les services techniques étant devenus comme des sous-traitants aux communes – certains disent encore : « nos patrons, ce sont les élus ».
L’extension de l’espace communautaire, provoqué par la fusion, a aussi redéfini une partie des besoins en personnel qualifié. Le secteur privé et le marché de l’emploi locaux entrent alors en jeu, car certaines spécialités sont nécessaires (serruriers, électriciens…) pour pallier « les pannes les plus fréquentes et les plus emmerdantes », alors que d’autres peuvent être sous-traitées (maçonnerie…). Louis, qui est maçon, a totalement intégré la concurrence des autres professionnels du bâtiment dans son travail, et raconte à différents moments de notre entretien plusieurs situations où il a proposé des devis inférieurs à ceux d’artisans du privé et dû convaincre des élus. Pour Daniel, le secteur privé est une variable de gestion des services, « ça dépend des travaux qu’on peut faire, mais s’il y a des entreprises qui sont là pour le faire et qui coûtent, à la limite, des fois pas plus cher… ».
La réorganisation des services a profondément affecté les collectifs de travail. Si la mutualisation a été un simple changement d’organisation pour les équipes de Courval et Montpierre, il en a été autrement pour les équipes du Prévay, où les agents étaient assez nombreux et disposaient d’équipes spécialisées. Or, la ville et l’ex-intercommunalité formaient deux ensembles, deux « identités » différentes dont la mutualisation a réaffirmé l’appartenance antérieure. Cette intégration communautaire est décrite comme un moment douloureux pour beaucoup d’anciens agents du Prévay, que certains décrivent comme « une équipe familiale » où tout le monde se connaissait. La mutualisation a aussi créé des « doublons », notamment sur des postes hiérarchiques, entrainé des mouvements de postes et un changement d’organigramme. Certains agents techniques et administratifs du Prévay expliquent que « c’était un peu la guerre et tout le monde empiétait sur les missions, sur les lieux, sur les habitudes de chacun ». La mutualisation a ainsi « rebattu les cartes ». Des agents, comme Xavier (l’un des adjoints de Daniel), soulignent que la fusion a pu créer de la mobilité interne et être vue comme un moyen pour certains agents d’élargir leur région de travail et d’obtenir d’autres missions.
Ces appartenances étaient néanmoins d’autant plus importantes qu’elles prenaient sens, pour une partie des agents, parce que ces relations de travail sont insérées dans un contexte et un tissu de relations locales. En cela, la nouvelle organisation des services a profondément affecté les relations des agents avec les élus et habitants. Dans le pays de Montpierre notamment, la plupart des ouvriers communaux étaient généralistes : seuls dans leur commune, ils entretenaient une relation privilégiée avec les habitants. Ces relations donnaient d’autant plus de sens que les agents techniques étaient aussi reliés aux lieux en raison de leurs origines géographiques, et que les services publics ruraux mettent souvent en contact des personnes qui se connaissent en dehors de la relation de service, voire sont voisins. Ils se distinguent sur ce point d’une partie des agents des services au contact du public qui tente, à l’inverse, de maintenir une distance vis-à-vis des habitants-usagers. Difficile de rester inconnu quand le travail a lieu dans un contexte d'interconnaissance (Laferté, 2014). Comme le dit Xavier : « Le Prévay, c’est une petite ville, tout le monde se connait ». Sans présumer que la grande majorité d’entre eux soit très insérée dans l’interconnaissance locale, les agents de l’intercommunalité ont un rapport variable à la vie publique et associative communautaire, certains sont conseillers municipaux ou membres d’associations. Dans le cas de Xavier, ses engagements associatifs de longue date au Prévay constituent une ressource importante, car il est directement en lien avec les associations à la communauté de communes.
Il faut ajouter que les agents publics sont aussi des référents, des porte-parole, voire des « guichets volants » officieux des institutions dans lesquelles ils travaillent. La réorganisation interne affecte aussi l’image que les habitants ont de la collectivité employeuse, et par ricochet des agents. Ces derniers peuvent être perçus comme le voisin ou « le bon gars » avant d’être les dispensaires d’un service, mais également être les destinataires des critiques à l’encontre de la collectivité et paradoxalement des décisions des élus, tout en étant jugés indépendamment du travail effectué. Dorénavant, le service et l’image sont dé-personnalisées et devenues celles de l’institution. L’agrandissement de l’intercommunalité a provoqué l’éloignement des élus et de la prise de décision (Desage et Guéranger, 2011), mais aussi, de fait, des agents communautaires.
Auparavant, il est déjà arrivé à certains d’entre eux de rendre des petits services et coups de main à des habitants, qui ne rentrent pas dans le cadre de leur travail. Si la proximité géographique et relationnelle permet de déroger plus facilement aux normes de fonctionnement, l’agrandissement de l’intercommunalité et la réorganisation des services ont fait perdre cette autre relation avec les habitants, devenue accessoire :
Les habitants, on les voit… pas, parce qu’on n’a pas le temps de les voir. C’est pour ça que… voilà, y’a plus vraiment de relationnel depuis qu’on est en équipe [intercommunale], au niveau des habitants. C’est ce que les habitants regrettent un petit peu. Les petites communes c’est ce qu’elles regrettent, d’avoir perdu leur agent. [Ludovic, 50 ans, agent polyvalent, 12 ans d’ancienneté, secteur de Montpierre]
Pour Daniel, il est évident que l’interaction avec les habitants passe au second plan du travail des agents techniques, ces derniers ne pouvant plus se permettre de prendre du temps pour entretenir des relations avec les usagers, car « il y a d’autres services pour ça ».
Ces relations de proximité vont cependant au-delà de la simple proximité, elles peuvent avoir d’autant plus d’importance que le travail est effectué dans des réseaux locaux d’interconnaissance, et sont donc traversées par des enjeux réputationnels, symboliques et de reconnaissance dans la localité. Si les anciennes appartenances, cristallisées au moment de la mutualisation, se résorbent progressivement et sont diluées par l’entrée de nouveaux employés dans la communauté de communes, et si la perte de relations avec les habitants est devenue un état de fait, un autre effet de la mutualisation est souvent impensé : la réorganisation des services, parce qu’elle atteint les postes et les collectifs de travail, affecte aussi les réputations et les respectabilités.
Cette réorganisation interne agit comme une recomposition de l’espace social des services techniques et de ses réseaux relationnels, donc des modalités de la reconnaissance, et aussi comme une recomposition des hiérarchies symboliques, donc comme un moment d’affirmation ou de réaffirmation des valeurs dominantes. S’opère dès lors une épreuve, au sens pragmatique, où les agents prennent position dans une nouvelle configuration, avec ses nouvelles hiérarchies organisationnelles et symboliques. En d’autres termes, la réorganisation des services déstructurant les collectifs de travail, les réputations et respectabilités des uns et des autres sont alors remises en jeu. L’organisation du travail s’ajustant à de nouvelles lignes directrices, les agents doivent se positionner à leur égard. La réorganisation provoque un moment de production et d’échange de jugements personnalisés ou plus généraux d’autant plus importants que les positions sociales, mais aussi des postes de travail, sont redistribués dans un espace social désormais recomposé.
Les lieux de travail sont aussi des lieux de jugements sur soi et ses pairs. En questionnant les agents des services techniques sur les transformations de l’intercommunalité, plusieurs ne manquent pas de rappeler leurs dispositions au travail, notamment les agents ayant une expérience dans le secteur privé, à l’instar de Ludovic, 50 ans, qui a été ouvrier du BTP (bâtiment et travaux publics) pendant 15 ans chez un patron réputé des environs. C’est également le cas de Louis, âgé de 55 ans, maçon ayant débuté sa carrière dans le secteur privé, entré à la communauté de communes de Courval il y a 25 ans, responsable adjoint de son secteur depuis 10 ans. Au cours de l’entretien, ce dernier se présente comme un ouvrier sérieux, impliqué dans son travail et dans la collectivité, au contact des maires et des habitants. Il met en avant et fait beaucoup référence à son expérience du secteur privé du bâtiment, soulignant qu’il est connu pour sa compétence auprès des élus et des entrepreneurs du bâtiment des environs – une réputation constituant une ressource d’une grande valeur qui lui a garanti un emploi dans son parcours.
Son discours le fait apparaitre comme un ouvrier respectable. Racontant ses premières expériences professionnelles, il explique qu’il est normal d’accepter d’en faire plus par moments et de ne pas « juste faire ses heures ». Il insiste sur le fait que « si on a bien trimé sur un chantier », notamment s’il est important ou urgent, « on peut y aller un peu plus cool » sur le chantier suivant. Pour Louis, les écarts exceptionnels au temps de travail, habituels dans l’artisanat du bâtiment, sont acceptables. Il est important de faire des efforts et de répondre aux injonctions d’efficacité, afin de justifier son emploi et son statut, et d’être protégé des potentielles critiques. Pour lui, la « sécurité de l’emploi » se mérite et l’attitude de certains collègues qui refusent de faire des heures supplémentaires lui déplait. Cet écart de « mentalité », c’est-à-dire de dispositions, entre lui et certains collègues crée chez lui un léger regret et lui fait dire que « si c’était à refaire » il ne sait pas s’il retournerait dans la fonction publique. Son commentaire met en avant des relations de travail typiques des petites entreprises artisanales, montrant des relations d’emploi reposant sur des rapports de domination personnalisés (Gros, 2016), à l’opposé des rapports antagonistes au travail et des résistances ouvrières dans l’industrie. D’ailleurs, ce type de relations caractéristiques des mondes de l’artisanat est resté central dans son travail : Louis travaille très souvent seul, propose lui-même des devis aux maires et est en concurrence avec des artisans du privé.
Cette disposition à « ne pas chômer » trouve d’autres appuis dans le contexte financier des collectivités territoriales, qui impose davantage de rigueur. Ainsi, le point de vue de Louis est construit en grande partie par son expérience du travail dans le secteur privé et encouragé par le contexte actuel des collectivités locales. À plusieurs reprises, il dit qu’il a « toujours été de l’avant », prenant en marche le train des transformations de l’intercommunalité. Pourtant, il explique à plusieurs reprises que ces transformations sont subies et que « les beaux jours de la fonction publique sont passés ». Sa position vis-à-vis des recompositions des services publics témoigne d’une sorte de fatalisme qui contraste avec ses positions avenantes sur le travail : les choses changent, il faut « faire avec ». Louis ne dit pas, toutefois, que ces dispositions à en faire davantage lui permettent en retour d’entretenir sa position parmi les agents intercommunaux.
Ces jugements de soi et des autres questionnent le lien entre les hiérarchies organisationnelles et les hiérarchies symboliques. La littérature sur les personnels territoriaux invite à s’attarder sur le rôle de l’encadrement intermédiaire, « en cherchant à repérer ce qui prédispose ces agents à endosser le rôle d’entrepreneurs intercommunaux » (Le Saout, 2013, p. 145). La posture de Daniel, le responsable des services techniques de l’intercommunalité, semble être un bon exemple de ces intermédiaires influents. Cinquantenaire originaire des environs, fils d’agriculteurs, sa trajectoire ascendante se confond presque avec les transformations des services techniques de la communauté de communes. Il entre rapidement dans la fonction publique territoriale, en 1990, en intégrant la communauté de communes du Prévay, après un apprentissage dans les espaces verts. Il connait ensuite une évolution ascendante et prend progressivement des responsabilités jusqu’à devenir responsable des services techniques de l’ancienne intercommunalité. Il accède à son poste actuel, créé afin de coordonner les différents secteurs, suite à la mutualisation des services techniques de la ville du Prévay avec les services communautaires. Xavier, quant à lui, est l’un des adjoints de Daniel. Tout comme ce dernier, son parcours montre une ascension hiérarchique, mais cette fois au sein des services techniques de la ville du Prévay. Ses presque 35 ans de carrière à différentes positions des services de la ville, ainsi que ses engagements associatifs de très longue date lui ont permis d’observer les transformations du travail des services techniques et les transformations des collectivités.
Les services techniques, auparavant un simple service exécutant, sont progressivement devenus un service avec son travail administratif et gestionnaire et ses cadres. Ce qui fait dire à Xavier : « c’est vrai qu’on est des techniques, on arrive à devenir des administratifs ». La montée de Daniel et Xavier dans la hiérarchie des postes et la transformation de leur travail les éloignent du « terrain » : « On devient carrément un bonhomme de bureau, […] on est vraiment, à part entière, à gérer ». Ils occupent des postes d'encadrement qui n’ont plus grand-chose à voir avec leurs métiers de départ, leur travail est devenu essentiellement gestionnaire, particulièrement pour Daniel :
Du jour au lendemain on nous a dit : « Vous êtes responsables. » Après on a commencé à faire des devis, des factures, à contrôler, à prendre plus de responsabilités, à faire un suivi un peu plus important. Donc ça a évolué dans ce sens-là. Et c’est vrai qu’aujourd’hui on a même des missions de RH, enfin il y a un peu de tout. [Xavier, 59 ans, spécialisé voirie et associations, 33 ans d’ancienneté, responsable adjoint des services techniques, ancien responsable des services techniques de la ville du Prévay]
L’ascension régulière de Daniel, imprévue par lui, est liée au développement des structures intercommunales et à l’évolution des services techniques. Cette progression lui fait accéder à une position dominante dans l’espace professionnel intercommunal et le met en contact avec les principaux élus et cadres communautaires. Il renseigne et conseille les agents des services : comme Xavier, son expérience et sa connaissance du territoire aident beaucoup et constituent des ressources réemployables à plusieurs endroits. Cette progression lui fait accéder à une position dominante dans l’espace professionnel intercommunal et le met en contact avec les principaux élus et cadres communautaires. Son parcours lui fait insister sur sa légitimité par l’expérience, par opposition à celle de quelqu’un « qu’a fait des études, qu’a des connaissances, mais qui n’a pas eu le terrain ». Mais plus encore, son rôle est également de gérer la mutualisation avec les communes et leur personnel.
La position de Daniel s’explique aussi en termes de dispositions, et s’exprime au travers d’un discours du « aller de l’avant » que sa trajectoire et son expérience lui font soutenir. Cette expression, déjà rencontrée chez Louis, traduit une attitude et des dispositions concernant le travail, mais également vis-à-vis des transformations des collectivités territoriales et de la fonction publique. Elle caractérise un rapport positif au changement, incite à penser en termes de nouveauté et d’initiative, ressemble à la mutation d’un esprit entrepreneurial qui prendrait la forme d’un trait de caractère construit en opposition d’un autre qui serait marqué par la routine et le refus du changement. Daniel affirme que quand les communautés de communes obtenaient de nouvelles compétences : « J’étais toujours devant. C’est vrai que la routine… (petit rire) Et moi je dis que c’est ça aussi qui fait avancer les choses… ». Comme chez Louis, cette attitude sert de marqueur de distinction. En ce sens, l’« aller de l’avant » s’exprime en termes subjectifs (les personnes) et objectifs (la position dans les hiérarchies du travail), et agit comme une disposition légitimante. Ainsi, le recrutement de Daniel au poste de responsable des services techniques n’est pas tout à fait anodin, sa position vis-à-vis des transformations de l’intercommunalité étant liée à sa position en son sein et à son parcours ascendant.
Cet appel à une disposition au travail questionne ses effets. Alors que la fonction technique du poste de Daniel consiste à coordonner les services techniques intercommunaux, une fonction sociale (Darmon, 2015, p. 15‑16 ; Bourdieu, 1989, p. 101‑102) transparait et fait sens dans la réorganisation en cours des services techniques : celle de diffuser des normes de travail et de mettre en avant une conception des services publics reposant sur l’efficacité et la fluidité de l’organisation. À plusieurs moments de notre rencontre, Daniel mobilise comme contretypes des préjugés sur « les agents de la DDE » ou d’anciennes pratiques d’employés communaux, insiste plusieurs fois sur la fin du cliché du « fonctionnaire-fainéant » : « Aujourd’hui, ça, c’est fini. Le gars il a 7 h 45 de travail à faire dans la journée, faut bien qu’il les rentre ses heures, qu’est-ce qu’il a fait ».
Au travers de ses fonctions et positions, Daniel agit en promoteur de la réorganisation des services. Il ne cache pas son positionnement favorable concernant les recompositions des services techniques et la transformation de la relation entre l’intercommunalité et les communes, qui prend la forme d’une prestation, et va jusqu’à faire référence au secteur privé :
Je suis à 100 % sur la mutualisation parce qu’aujourd’hui, tous les ans, on a repris des communes qui mutualisent avec les services techniques de la communauté de communes, c’est-à-dire que l’agent intègre le service, on rachète le matériel de la commune ou pas, et on devient un prestataire. On devient une entreprise. On est une entreprise. [Daniel, 52 ans, spécialisé espaces verts, 30 ans d’ancienneté, responsable des services techniques, ancien responsable des services techniques de la communauté de communes du Prévay]
Son propos est aussi marqué par l’usage d’un champ lexical de la compétitivité, de l’adaptation et du progrès (Stiegler, 2019), qui font sens avec la disposition à « aller de l’avant » : « On suit le mouvement ou on ne le suit pas ». Daniel dit notamment que « [sur les mutualisations,] on est très en avance, nous. On a pris de l’avance, largement, par rapport à d’autres [collectivités] ». Cette attitude concernant la gestion des services publics, s’approchant d’un esprit de projets (Boltanski et Chiapello, 1999), est l’attitude mise en avant et la plus favorablement perçue par Daniel lui-même et certains responsables – dont Louis, mais pas de la même manière –, avec l’encouragement des élus les plus influents de l’intercommunalité. Dès lors, le critère d’efficacité prime sur d’autres critères, comme la proximité avec les habitants ou la gestion plus localisée du travail. Dans cette perspective, Daniel est en demande de statistiques sur les sollicitations de ses services, afin de comptabiliser les interventions des services techniques et l’activité des agents, notamment parce qu’elles sont facturées aux communes et qu’il doit rendre des comptes aux élus communautaires.
Bien qu’il occupe une position hiérarchique similaire, la posture de Xavier sur la mutualisation dénote de celle de Daniel. Xavier est relativement sceptique concernant les mutualisations et le développement de l’intercommunalité, tout en étant conscient qu’une partie de ces transformations a pour origine le financement public. Si sa position tranche avec celle de Daniel, c’est aussi que ce dernier n’a travaillé qu’en intercommunalité, ils n’ont donc pas la même expérience et le même rapport aux transformations des collectivités territoriales. Son expérience de plusieurs réorganisations des services de la ville du Prévay permet à Xavier de revendiquer un regard distancié sur les récentes transformations des collectivités. Pour lui, le développement de l’intercommunalité n’est pas définitif, la mutualisation communautaire n’est pas l’horizon unique et des tendances inverses peuvent advenir. Il est donc assez critique des discours qui affirment que le développement de l’intercommunalité serait nécessaire et inévitable. Contrairement à Daniel, Xavier souligne que la gestion locale n’est pas univoquement une question d’efficacité et d’économies d’échelles, mais que la plupart des élus cherchent un compromis entre enjeux budgétaires et localisation du pouvoir et de l’action publique. Il appuie son raisonnement en citant le cas de la commune nouvelle formée autour de Courval, longtemps favorable à l’intégration communautaire, qui est revenue depuis peu sur la mutualisation afin de reprendre la direction de ses agents publics au niveau de la commune fusionnée.
Au final, la réorganisation des services techniques de l’intercommunalité s’est caractérisée par deux mouvements de fond : une concentration des services au niveau intercommunal, qui les transforment en prestataires des communes ; et une gestion rationalisée inspirée par le secteur privé. Or, les logiques sociales et politiques que suivent les logiques comptables des réformes des collectivités territoriales et des services publics, ainsi que les conséquences des recompositions des services et de l’action publique locale sur les personnes qui les font, sont souvent impensées par les acteurs dominants de l’action publique. Pourtant, il apparait comme une évidence que les transformations des collectivités territoriales – et notamment de l’intercommunalité – sont des événements scrutés par les agents et habitants des espaces ruraux, montrant à bien des égards que les agents publics ruraux ne sont pas dénués d’une capacité à politiser ces sujets.
Pour les agents techniques, la relation de service se dépersonnalise. Sans être forcément attachés à cette relation, les agents les moins convaincus regrettent toutefois la perte de contact avec les habitants, même si les rétributions symboliques se mêlaient à des jugements personnalisés à leur égard. Pour une partie d’entre eux, la réorganisation provoque surtout la perte d’une configuration qui permettait une reconnaissance directe. Désormais, et particulièrement pour celles et ceux qui étaient les « cantonniers » de leurs villages, c’est l’intercommunalité qui prend le pas et remplace les visages. La mutualisation les a déplacés dans une relation de service intercommunalité-communes dont ils sont les exécutants, alors que leur travail s’incarnait plus directement dans un quotidien et un contexte de relations sociales qui donnaient du sens. Comme si ces agents s’étaient éloignés tout en travaillant au même endroit.
Ce qui se joue ici, dans ces espaces non-métropolitains, renvoie à des dynamiques d’arrière-plan en partie décalquées de l’échelon métropolitain. On pourrait voir dans ces transformations une réification au sens de Georg Lukács (Honneth, 2007) : les services assurés sont dorénavant réduits à leur fonction technique et pensés en termes économiques. Les agents perçoivent que parallèlement à la recomposition des services s’effectue un changement de paradigme. Plus haut dans la hiérarchie, le modèle de gestion qui s’applique progressivement repose sur davantage de contrôle de l’activité des services, une plus grande maitrise des dépenses, la création d’indicateurs chiffrés, tout en intégrant des outils managériaux reposant sur des principes d’horizontalité. Si la gestion des services techniques est davantage rationalisée, ces changements ne signifient pas la fin d’une prétendue période d’abondance de la fonction publique territoriale : il s’agit même de la suite logique des discours et injonctions à la diminution des dépenses publiques. La façon de gérer, les concepts et le vocabulaire employés s’inspirent d’un secteur privé, source de comparaison, et s’imposent au secteur public comme une science générale des organisations (Supiot, 2015, p. 228 et p. 279‑280).
Ces injonctions budgétaires sont tout à fait intégrées par les agents, et pas seulement par ceux ayant précédemment travaillé dans des secteurs très concurrentiels du privé. Ces derniers ne sont pas surpris par cette gestion davantage calculée et l’intègrent sans problème. Pour la plupart du personnel public, cependant, ces changements les interrogent sur leur rôle et sur le sens du service public qui leur est confié. Il se joue des enjeux de définition, à la fois du rôle qu’occupe le personnel public local, et plus largement des services et de l’action publique locale. De fait, il n’y a qu’un pas à interpréter le scepticisme, les déceptions ou les inquiétudes des agents comme des résistances au changement, de même qu’interpréter les formes de localisme comme des forces d’inertie. Or, à l’instar des observations de Maurice Olive dans un autre contexte (Olive, 2005), ces recompositions institutionnelles et organisationnelles sont surtout un moment où s’expriment les attentes envers l’institution.
Ces contextes de changements constituent également des moments d’affirmation des dispositions à les accepter. C’est ainsi que les dispositions à s’adapter aux transformations de la collectivité, à en faire plus ou à « être de l’avant », sont en partie (re)produites et sont le support de jugements et de distinctions vis-à-vis d’autres qui n’en témoigneraient pas. Ces dispositions reflètent des positions – tranchées (Daniel), ambivalentes (Louis), parfois nuancées (Xavier) – sans pour autant que l'adhésion ne repose sur les mêmes justifications, derrière lesquelles se lisent des trajectoires sociales aux enjeux différents.
Victor Lecomte
Mots-clés : intercommunalité, espaces ruraux, agents publics locaux, New Public Management, services publics
Keywords: intermunicipality, rural areas, local public employees, New Public Management, public services
Cette contribution porte sur la réorganisation des services techniques d’une intercommunalité rurale. Elle interroge les effets, sur leurs agents, des recompositions internes des services publics et de leur gestion. Alors que la neutralité fait partie des caractéristiques idéales des agents publics, celles et ceux travaillant en milieu rural sont souvent partie prenante de l’interconnaissance locale, qui est également source de reconnaissance et de sens au travail. Or, les transformations internes de l’intercommunalité et de sa gestion contribuent à dépersonnaliser les relations de service, tout en faisant s’exprimer les positions des agents à l’égard des politiques locales des services publics ainsi que leurs dispositions à y contribuer.
This paper looks at the reorganization of the technical services of a rural inter-municipality. It examines the effects, on their workers, of the internal reorganization of public services and their management. While neutrality is one of the ideal characteristics of public employees, those working in rural areas are often involved in local relationships, which are also a source of recognition and meaning at work. However, the internal transformations of intercommunality and its management are contributing to the depersonalization of service relationships, while at the same time highlighting agents’ positions on local public service policies and their dispositions to contribute to them.