L’affirmation d’un territoire entre métropole attractive et sous-préfecture marginalisée
Governing the In-Between. The Assertion of a Territory between an Attractive Metropolis and a Marginalized Sub-Prefecture (Chloé Devez)
En 2019, à la suite du mouvement des Gilets jaunes, le président Emmanuel Macron s’empare, en le renommant, d’un dispositif de politique publique territoriale déjà ancien : France services. Connu jusqu’alors sous le nom de MSAP (Maisons de services au public), il s’agit de guichets de mutualisation des administrations publiques à destination des espaces ruraux. Dans un même lieu, deux agents d’une collectivité territoriale, de La Poste, de la MSA (Mutualité sociale agricole) ou d’une association accueillent les usagers et usagères et les accompagnent dans la réalisation des principales démarches en ligne (Caisses d’allocations familiales, Pôle emploi, impôts.gouv.fr, Sécurité sociale, MSA, etc.). L’objectif est alors de mailler l’ensemble du territoire français1. Dans une très large majorité des cas (environ 88 % des structures labellisées2), ces guichets sont implantés dans le pôle-centre de communautés de communes à dominante rurale, suivant ainsi les préconisations publiques. Une petite part des autres cas (5 à 6 %) concerne des structures itinérantes, sous la forme de bus aménagés. Une dernière part correspond à une déclinaison multisite, c’est-à-dire que les agents d’une même structure tiennent des permanences dans plusieurs communes – médiathèques, mairies, centres communaux d’action sociale, etc. – rattachées à une communauté de communes. Le choix en faveur de l’une ou l’autre de ces modalités d’implantation d’un même service n’est pas anodin, puisque l’un renforce plutôt la centralité des petites villes quand l’autre favorise le maintien du bourg rural comme un échelon de proximité. Comment l’expliquer ?
Au-delà des préconisations de l’État, prescripteur et financeur de cette politique publique, cette contribution vise à mettre au jour les déterminants de ces choix. En nous intéressant à une déclinaison multisite, nous faisons l’hypothèse que ces situations spécifiques, minoritaires, renseignent sur les configurations politiques et institutionnelles locales qui rendent possible une appropriation dissidente de politiques publiques territoriales standardisées.
Nous nous intéressons au cas d’une petite communauté de communes de l’ouest de la France, située à égale distance d’une métropole attractive, en forte croissance démographique, et d’une petite ville de 12 000 habitants, longtemps polarisante en matière de services. Porter l’attention sur l’histoire locale récente et les étapes qui mènent à la définition de l’espace étudié comme « territoire », en tant que catégorie administrative et politique, permet de saisir le travail de négociations et de labellisation mené par les élus locaux, déterminant pour comprendre les ressources dont ils disposent pour mettre en œuvre les politiques publiques à destination des territoires. L’histoire locale s’articule aux effets hétérogènes de la métropolisation et de la périurbanisation sur les espaces ruraux et les petites villes. Selon leur position géographique, selon les dynamiques démographiques et économiques locales, certaines petites villes émergent comme pôles de centralité quand d’autres maintiennent ou renforcent des centralités déjà existantes. D’autres encore connaissent des phénomènes de relégation. Pour certains espaces ruraux, des formes de déconnexion d’avec la petite ville ou la ville moyenne longtemps polarisante peuvent se produire à mesure que la métropolisation étend ses effets à leur espace. C’est ce que nous avons observé dans la communauté de communes étudiée : les effets se cristallisent dans la manière dont les élus mettent en œuvre certaines réformes territoriales et s’emparent des dispositifs publics qui leur sont adressés. À l’heure du regroupement de services et de la mutualisation sous l’effet des impératifs gestionnaires, il s’agit d’abord d’identifier sur quelles ressources locales la densité du maillage peut s’appuyer dans une recherche de proximité spatiale aux usagers.
Dans un premier temps, nous présentons l’espace local et l’inscrivons dans les dynamiques sociales et économiques des villes voisines. Nous restituons ensuite les étapes au cours desquelles les élus se mobilisent et négocient une relative autonomie pour leur territoire. Au cours des années 2010, par le jeu de la coopération intercommunale, ils et elles se positionnent à distance à la fois de la métropole régionale et de la ville moyenne, longtemps polarisante. Cette position repose à la fois sur les dynamiques démographiques et économiques sous l’effet de la métropolisation et sur les rapports de force, au plan politique et social, dans lesquels les élus sont pris. Cette relative autonomie permet de comprendre que l’alliance entre les élus intercommunaux s’intensifie par la suite et contribue à produire un territoire au maillage de services dense.
Cette contribution s’appuie sur un travail de thèse sur les recompositions du service public rural depuis les années 1980. Elle repose spécifiquement sur des entretiens répétés avec la maire et présidente d’une petite communauté de communes rurale de l’ouest de la France, avec des conseillers communautaires, sur un corpus d’archives composé d’articles de presse, de comptes-rendus de conseils communautaires et de rapports professionnels de services de conseils en urbanisme et aménagement du territoire. Elle mobilise plus largement des données collectées au cours d’entretiens (n = 20) avec des acteurs et actrices des guichets administratifs à l’échelle locale et départementale, ainsi que des observations menées dans divers guichets et lieux publics (CAF, centres socio-culturels, France services, maison de la justice et du droit, associations).
La communauté de communes de Basse-Haie3 regroupe sept communes et 16 000 habitants au total. Située à environ 30 minutes en voiture d’une métropole régionale, elle se caractérise par une relative homogénéité démographique. Si l’une des communes (4 000 habitants) constitue un petit pôle du point de vue des commerces et services, elle ne se distingue pas nettement sur le plan démographique d’autres communes qui comptent entre 4 000 (pour les deux plus grandes communes) et 900 habitants.
L’intercommunalité est marquée par deux décennies d’absence de services publics : hormis un bureau de Poste, aucune administration de l’État social et régalien n’était directement présente sur le territoire, jusqu’à l’implantation d’une maison France services fin 2019. Caractéristique des espaces ruraux contemporains (Mischi, Renahy et Diallo, 2016), la surreprésentation relative des classes populaires s’y retrouve (28 % d’ouvriers et 29 % d’employés4), sans toutefois que les indicateurs de pauvreté5 (taux de chômage, taux de pauvreté, niveau de formation) montrent une précarisation des populations locales. La population n’y est pas vieillissante : les personnes de plus de 60 ans y sont sous-représentées (20 %) par rapport au reste de la France (26 %).
Si l'on ne peut pas parler de campagne active (Orange et Renard, 2022) compte tenu d’un tissu économique réduit, l’espace est bien marqué par une forte croissance démographique depuis 20 ans. Entre 1999 et 2021, sa population connait une croissance annuelle moyenne de 2,4 %, soit plus du double de la croissance annuelle moyenne de la métropole voisine (1 %). Elle s’inscrit plus largement dans la dynamique des espaces qui font plus directement partie de la couronne périphérique métropolitaine (+ 2,5 % et + 2 % pour les deux intercommunalités plus strictement « pré-urbaines6 » (Marchal et Stébé, 2021). Cette donnée permet de confirmer les propos des élus rencontrés qui classent leur territoire dans la deuxième couronne métropolitaine et citent parmi leurs enjeux principaux la difficulté à contenir la pression démographique :
Nous, on est un territoire rural, mais du rural où la population a changé. Il y a toujours cette base de rural bien sûr et puis la base du monde agricole, mais pour autant ça a changé dans le sens où il y a eu un renouvellement de la population et moi je trouve que c’est bénéfique pour le coup, c’est aussi ce qui permet d’avancer, d’évoluer, alors quelquefois, certains disent, ben oui les nouveaux arrivants ont des exigences. […] Et aujourd’hui, je pense que la difficulté, elle est, puisqu’on a la chance d’être sur un département qui est quand même relativement dynamique en termes de démographie, mais pour le coup, jusqu’où ? Jusqu’où la dynamique ne va pas finalement se retourner un peu contre nous quoi. [Entretien avec Pascale Daubois, maire de Thiriet et présidente de la communauté de communes de Basse-Haie, juin 2022]
Au sud, la métropole régionale à laquelle la communauté de communes de Basse-Haie doit sa forte croissance démographique depuis le milieu des années 2000 concentre les principaux flux entre le domicile et le lieu de travail : près de 2 500 actifs de plus de 15 ans s’y rendent quotidiennement pour travailler. Ils sont facilités par la proximité de la voie express (35 minutes en voiture environ) et le passage du tram-train dans l’une des communes (40 minutes).
Source : Insee, Recensement de la population 2019
▸ ↗| Vers la métropole régionale | 2477 |
| Vers la communauté de communes de Lès-et-Doulotières (1re couronne) | 734 |
| Vers communauté de communes de Chaudanges (sous-préfecture au nord, 3e couronne) | 611 |
| Vers communauté de communes de Blot (intercommunalité voisine, 2e couronne) | 499 |
Malgré des flux de population dirigés vers la métropole pour des raisons économiques, au nord, la petite ville de Chaudanges à laquelle elle est historiquement associée continue de polariser les affaires administratives de Basse-Haie. Chaudanges est un petit pôle urbain de 12 000 habitants au centre d’un bassin de vie à dominante rurale qui représente près de 45 000 habitants. Ni territoire en déclin (Coquard, 2019) ni campagne active (Orange et Renard, 2022), on peut le qualifier d’espace marginalisé, car même si des indicateurs de déclin ou de déprise7 caractérisent la ville-centre, une industrie ancienne s’y maintient et certaines communes périphériques apparaissent relativement dynamiques, en particulier celles qui sont le plus au sud. Ainsi, Chaudanges connait une décroissance démographique entre les années 1980 et 2000, puis une stabilisation relative ; elle concentre également les indicateurs de paupérisation les plus forts du territoire. Les taux de chômage (17,6 %) et de pauvreté (18 %) y sont plus élevés que dans les autres communes du territoire (12,2 % et 14 % pour l’intercommunalité de Chaudanges dans son ensemble). Elle est marquée par une importante vacance des logements (10 %) et des commerces, les communes étant plus attractives à mesure qu’elles se rapprochent des grands axes routiers. Du point de vue des catégories socio-professionnelles, les ouvriers et ouvrières y sont surreprésentés par rapport à l’ensemble de la France tandis que les cadres et professions intellectuelles supérieures sont très largement sous-représentées (4 % contre 10 % à l’échelle nationale). Les écarts relatifs entre les autres catégories sont moins forts. Cette répartition s’explique notamment par la place forte détenue historiquement par l’industrie dans le pays de Chaudanges (agroalimentaire, métallurgie, plasturgie notamment). Outre ces aspects sociaux et économiques, la marginalisation est liée à sa position géographique puisque le territoire est éloigné de la métropole (1 heure de route) et n’est pas relié par une quatre-voies. Une ligne de train est présente, mais elle est peu empruntée, car trop chère, avec peu de lignes et peu d’arrêts. La marginalisation prend aussi sens sur la scène politique départementale puisque son maire et président de communauté de communes est étiqueté à droite quand les principaux leaders politiques du département sont à gauche.
Cependant, c’est aussi cette marginalisation à l’échelle départementale – géographique et sur la scène politique – qui lui permet de se maintenir comme pôle-centre du bassin de vie et d’exercer une certaine domination territoriale sur le plan administratif et politique, en concentrant la plupart des services : c’est le siège de la sous-préfecture ; on y trouve le centre hospitalier, la dernière agence Pôle emploi, une antenne de la CAF, les bureaux de la Sécurité sociale et un centre des impôts.
Ce deuxième temps analyse les étapes qui ont conduit la communauté de communes de Basse-Haie à s’affirmer durant la séquence législative du milieu des années 2010 comme la « tache blanche » du département, c’est-à-dire le seul territoire hors des Scot (Schémas de cohérence territoriale) qui l’environnent. Cette affirmation passe par la rupture avec la petite ville voisine et une période de négociations entre les élus locaux et les services de la préfecture, lesquels tentent de ramener le territoire dans l’échelle de coopération administrative plus large du périmètre métropolitain.
Depuis le milieu des années 19908, les collectivités, au-delà de leurs frontières administratives (communales ou intercommunales), peuvent se rassembler en un « territoire » – nommé « Pays » et rencontré sous de multiples formes (syndicat mixte, association, groupe d’intérêt public, etc.) – à l’échelle plus large d’un bassin de vie ou d’un bassin d’emploi. Ces pays servent alors de cadre à un projet de territoire commun aux collectivités adhérentes qui poursuit deux objectifs essentiels : développer les atouts du territoire et renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural qui l’entoure. Mais jusqu’en 2014, le socle juridique de ces Pays s’avère flou et, en pratique, les compétences des Pays sont peu délimitées et sécurisées. La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite loi « Maptam ») vient corriger ce manque en créant un nouvel outil : le PETR (Pôle d’équilibre territorial et rural). Le PETR devait lui-même servir à préfigurer des intercommunalités élargies avec des incitations à la fusion. La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « Notre »), promulguée en 2015, en rehaussant le seuil des EPCI (Établissements publics de coopération intercommunale) de 5 000 à 15 000 habitants, parachève cette incitation. Dans le territoire qui nous intéresse, plusieurs EPCI n’atteignent pas ou à peine ce seuil. Aussi, au début des années 2010, les discussions autour de la carte intercommunale s’engagent entre les élus et les services de la préfecture, dont la posture est au compromis et à la conciliation (Le Saout et Ségas, 2012).
Devant les incitations au regroupement et à la coopération territoriale, la communauté de communes de Basse-Haie fait figure de bonne élève. Elle se constitue en EPCI en 1994, puis elle rejoint le syndicat mixte du Pays de Chaudanges en 2003, s’inscrivant dans le Scot correspondant. Cependant, l’étau des polarités dans lesquelles elle est prise se resserre à partir de 2008, alors qu’il faut renégocier le Scot et envisager de nouveaux regroupements intercommunaux suite aux différentes réformes territoriales au cours des années 2010. Or, du point de vue du Scot, les discussions semblent impossibles à mener. En sept ans, les élus ne parviennent pas à se mettre d’accord. Deux facteurs vont conduire Basse-Haie à sortir du périmètre de Chaudanges.
Le premier facteur est d’ordre structurel et montre l’ombre croissante des dynamiques métropolitaines sur les espaces ruraux. Comme on l’a vu, depuis les années 2000, Basse-Haie connait une forte croissance démographique annuelle, ce qui la rapproche des zones périphériques de la première couronne quand Chaudanges connait une croissance faible voire nulle (tableau 1). Cette dimension éclaire les difficultés à faire coopérer des petites villes et des espaces ruraux relativement éloignés des métropoles qui connaissent des dynamiques de métropolisation hétérogènes, donc à concilier des intérêts divergents :
Nous, les augmentations de population, elles datent de 2006-2008. Ça a commencé à fortement progresser parce qu’effectivement, la voie rapide faisant que c’est très facile d’accès. Et Chaudanges ne vivait pas les mêmes choses. C’est plus loin, ils n’étaient pas là-dedans. On avait beau parler de la pression de l’urbanisation, ils ne voulaient pas l’entendre… » [Entretien avec Pascale Daubois, maire de Thiriet et présidente de la communauté de communes de Basse-Haie, juin 2022]
Le deuxième facteur est lié aux rapports de force, à la fois politiques et sociaux, entre les élus du secteur. Dans une enquête sur les négociations qui ont entouré le nouveau schéma départemental de coopération intercommunale au début des années 2010 dans le département qui nous intéresse, Rémy Le Saout et Sébastien Ségas (2012) analysent que la répartition partisane – un département massivement à gauche et quelques leaders de droite implantés sur le littoral et dans les espaces ruraux – participe à « construire des espaces relativement stables sur lesquels les principaux élus du département inscrivent leur leadership. Ils sont par ailleurs suffisamment éloignés géographiquement pour qu’il n’existe pas de jeu de concurrence entre ces acteurs politiques » (2012, p. 194). Aussi la position d’entre-deux de Basse-Haie explique que le territoire ne constitue ni un enjeu majeur ni une menace pour les implantations des principaux acteurs politiques. Dans ce contexte, on peut faire l’hypothèse que les discussions laissent d’autant plus de place aux rapports personnels entre les élus locaux qu’elles ne reposent pas sur des stratégies et des luttes de positionnement à l’échelle départementale.
Située au nord du département, à une relative distance de la métropole, Chaudanges s’affirme comme une ville-centre polarisante pour tout un bassin de vie. Comme on l’a vu, elle est marginalisée sur la scène politique départementale et connait un leadership de droite, à distance des positions fortes dans un département majoritairement à gauche. Par ailleurs, depuis un demi-siècle, une famille de notables locaux se transmet le pouvoir de père en fils en occupant différentes positions politiques locales : mairie de Chaudanges et d’une commune voisine à la centralité importante, présidence de la communauté de communes (26 communes), député de circonscription pendant plusieurs décennies, mandats de conseillers régionaux. Ces élus appartiennent à la bourgeoisie économique locale et fréquentent ses espaces, très restreints localement (la communauté de communes de Chaudanges compte 4 % de cadres et professions libérales contre 9,5 % en France).
Cette mainmise sur le pouvoir local est assez éloignée de la représentation politique dans la communauté de communes de Basse-Haie. Il s’agit en effet d’une petite intercommunalité aux étiquettes politiques variées et aux positions sociales moins dominantes avec la présence au pouvoir d’une petite bourgeoisie à la fois culturelle et économique : des membres des professions intermédiaires, des enseignants, quelques cadres ingénieurs du privé comme du public. Le pouvoir n’est pas concentré aux mains d’une ou deux figures et aucune lignée familiale d’élus ne se dégage. Pascale Daubois, la présidente de la communauté de communes, est la maire (divers droite) de la plus petite commune depuis 2008 et elle ne dispose pas avant son élection d’un fort ancrage local. Pionnière en quelque sorte des dynamiques démographiques à venir, elle s’installe dans la commune en 2000. Pour expliquer les choix résidentiels du ménage, elle convoque des arguments économiques (« c’était trop cher pour nous »). Si elle s’est professionnalisée au cours de ses mandats successifs, elle rapporte en entretien qu’elle se sent peu légitime du point de vue scolaire et culturel.
Originaire d’une commune rurale de la région Centre, Pascale Daubois s’installe à Thiriet, la plus petite commune de la communauté de communes de Basse-Haie au cours des années 1990, dans le contexte des profondes mutations économiques et démographiques du territoire. Après un BTS agricole, elle travaille un temps en intérim comme assistante comptable avant de devenir mère au foyer. Avec son mari, qui travaille dans la métropole voisine, elle s’installe à Thiriet sous l’effet de la pression immobilière, l’accession à la propriété dans la première couronne périphérique leur étant impossible. Pascale Daubois se rapproche en cela de la figure atypique chez les femmes édiles de maire « capacitaire », c’est-à-dire développant une vision managériale de la fonction et dont la « légitimation sur la scène politique locale est largement liée à la périurbanisation » (Marneur, 2019). Dépourvue de ressources sociales localisées (arrivée récemment et n’appartenant pas à une famille implantée localement), elle doit son parcours politique à un volontarisme vocationnel (elle raconte comment elle a grandi avec un père premier adjoint qui l’a beaucoup inspirée). Son implication dans les associations locales et dans l’école privée de la commune, puis comme première adjointe et protégée de l’ancien maire (à partir de 2001), a participé à construire localement sa position politique, jusqu’à son élection comme première magistrate en 2008.
À partir de la trajectoire de cette élue, nous faisons l’hypothèse que se jouent aussi dans ces alliances des rapports de force, à la fois de classe et de genre, qui sont préparés par les réputations locales. Pascale Daubois vit très mal toute la phase des discussions autour du Scot et des regroupements intercommunautaires avec le maire de Chaudanges et celui de la communauté de communes voisine. Lors des réunions de rencontre, elle rapporte être mise à l’écart, les autres élus ne s’adressant pas à elle. Elle analyse que sa position de présidente d’EPCI alors qu’elle est maire de la plus petite commune n’est pas considérée comme légitime aux yeux du maire de Chaudanges :
On était quatre. Moi j’étais avec mon premier vice-président et pas eux [les deux autres présidents de communautés de communes]. À aucun moment, à aucun moment, ils ne m’ont adressé la parole. Ça a toujours été vis-à-vis de Jean-Claude [son vice-président]. Et en fait, j’ai compris pourquoi, mais je le savais déjà d’avance. Il y a une certaine misogynie quand même sur ces personnes-là et quand on est sorti avec Jean-Claude, j’ai dit : moi je reviendrai plus à ce genre de choses. Et je revois le maire taper du poing sur la table comme ça en disant : chez nous, à la CC de Chaudanges, c’est nous qui décidons. L’air de dire, c’est les hommes qui décident. Et moi, maire d’une des plus petites communes de ma CC, c’était pas possible, je l’ai entendu ! Philippe Baudouin l’a dit ! Eh ben il ne comprenait pas que je sois à la tête de la CC. C’était impossible pour eux, donc à partir de là, vous pouvez toujours aller faire ce que vous voulez, rien n’est possible. J’en ai chialé, j’en ai chialé. [ibid.]
Face à ces difficultés, sous les velléités du préfet suite à la loi Notre, la communauté de communes de Basse-Haie réactive les projets de rapprochement avec une communauté de communes plus proche de la métropole connaissant des dynamiques démographiques similaires. Le regroupement suppose un rapprochement indirect avec la métropole par l’intégration du Scot métropolitain. Pascale Daubois rencontre alors la maire (Parti socialiste) de la métropole, mais se heurte à une nouvelle impasse. Les divergences partisanes et la crainte de déstabiliser l’équilibre des forces acquis au niveau métropolitain font échouer la négociation :
P. Daubois : Moi j’ai été voir la maire. Et puis elle, pfff, un de plus, un de moins… Et à ce moment-là…
Enquêtrice : Elle ne voulait pas, elle ?
P. Daubois : Elle ne me l’a pas dit comme ça. C’est beaucoup plus stratégique que ça. Mais évidemment. Elle est polie. Il fallait qu’elle voie, qu’elle m’entende déjà. Mais elle n’allait pas s’embarrasser à ce moment-là… Vous imaginez bien, on ne va pas en prendre 15 000 supplémentaires. Et puis c’est lourd de conséquences de faire entrer quelqu’un à nouveau dans une organisation au niveau du pôle métropolitain parce qu’il y a déjà eu un travail de fait, il y a un Scot métropolitain qui a été fait. Ça vient bouleverser les équilibres. Ça ne se fait pas comme ça pour le bon sourire de Pascale Daubois, présidente de la comcom de Basse-Haie. [ibid.]
Non seulement le périmètre intercommunal de Basse-Haie ne changera pas, mais, en 2016, elle va acter son départ du Pays de Chaudanges, à l’unanimité des conseillers communautaires :
Finalement tout a découlé de ce point de départ là, le fait de se retirer du pays de Chaudanges. Donc on était finalement autonome. C’est dangereux le terme que j’emploie [rires]. Mais voilà, on est restés finalement à l’échelle du périmètre que l’on connaissait finalement depuis assez longtemps. […] À partir de là, qu’est-ce qu’on fait tout seul ? [ibid.]
Ces recompositions institutionnelles marquent un tournant pour les conseillers communautaires qui engagent leur collectivité dans divers dispositifs d’action publique territoriale. En s’affirmant hors de tout Scot, en devenant ainsi une « tache blanche »9 du département, ainsi que les services déconcentrés de l’État la désignent, l’enjeu est d’abord d’écrire un projet de territoire couvrant leur périmètre puis un plan local d’urbanisme intercommunal.
Sous l’action de la directrice des services, l’intercommunalité répond à un premier appel à projets et est sélectionnée par le dispositif Atelier des territoires10 entre 2016 et 2018, intitulé « Mieux vivre ensemble dans le périurbain ». Pascale Daubois souligne combien cette expérience est galvanisante pour l’équipe intercommunale (« Moi je n’aurais jamais cru à tout ça »). Elle se fait accompagner par un cabinet privé qui leur souffle le mot d’ordre : « rural sous influence ». Le discours des élus se structure dès lors autour de l’image d’un territoire fait de polarités multiples, c’est-à-dire plusieurs bourgs qui se veulent attractifs et souhaitent conserver services et commerces. Ainsi, au contact des professionnels des agences et des programmes publics, les élus font l’acquisition de compétences managériales qui, si elles étaient déjà présentes dans la gestion intra-territoriale (Vignon, 2011), restaient à structurer sur le plan extérieur : construire la valeur symbolique et économique des aménités locales, s’affirmer dans la compétition aux investissements privés, dans la contractualisation avec l’État, etc. Cette entrée dans le management du territoire renvoie à la circulation des « bonnes pratiques » et des modèles dans les espaces, orchestrée par l’État dans une logique de gouvernement à distance (Béal et al., 2015).
La formule « rural sous influence », proposée par l’agence privée qui les accompagne et largement répandue dans la littérature scientifique et professionnelle11, devient l’élément central de l’image sociale du territoire : « Le territoire de la communauté de communes de Basse-Haie peut être qualifié de “rural sous influence” »12. En effet, il assume et revendique son caractère rural tout en se développant sous l’influence des dynamiques de la métropole en termes de croissance économique, d’emploi ou démographique », peut-on lire dans le projet. La mise à distance de Chaudanges d’un côté et la volonté de ne pas se faire « aspirer » par la métropole de l’autre, leur permet de continuer d’affirmer une organisation multipolaire : si Basse-Haie apparaît comme un petit pôle administratif pour le territoire, son influence n’est pas marquée et la communauté de communes vise « l’équilibre » et la défense d’attractivités multiples autour des sept bourgs. Ainsi, l’un des enjeux centraux du projet porte sur le renforcement des « polarités » : la mise en valeur de son « cadre rural » perçu comme un atout majeur d’attractivité du territoire et présenté comme un élément de « distinction » par rapport aux territoires plus directement périurbains ; le maintien ou le développement d’une offre en services et en équipements suffisants et de qualité proposée à travers un maillage « pertinent et équilibré » du territoire.
La professionnalisation des savoir-faire politiques donne à ces élus ruraux des ressources sur lesquelles s’appuyer dans le cadre des négociations avec les services déconcentrés de l’État. S’ils ont fait preuve de bonne volonté pour répondre aux consignes de regroupement et de coopération lors de la mise en œuvre des réformes, ces ressources leur permettent également d’accommoder certains dispositifs à la configuration de leur territoire. Ils ne renoncent pas à ce maillage « équilibré », pourtant relativement éloigné des dynamiques de rationalisation de la présence de l’État et de ses administrations dans les espaces ruraux (Chouraqui, 2020 ; Deville, 2018 ; Barczak et Hilal, 2016 ; Taulelle, 2012), ayant conduit la communauté de communes à imposer une action publique territoriale sur mesure.
En 2019, alors que l’État (re)lance son dispositif de Maisons de services au public sous le label France services, le sous-préfet d’arrondissement tente d’abord de leur « vendre » un bus itinérant, puis de créer un nouvel espace dans la commune la plus peuplée :
Nous, on n’a pas voulu parce qu’on avait déjà des locaux qui existaient. On a tous des mairies, on a tous des bibliothèques. Donc on disait : à quoi ça sert d’aller investir dans quelque chose alors que les bâtiments, on les a déjà ? Et quand bien même nous n’aurions pas de bibliothèques ou c’est pas possible, on peut le faire en mairie. Parce que la mairie, c’est bien le lieu de tout le monde. Et pour le coup, moi je trouvais que c’était intéressant, et puis avec mes collègues, on est parti de la même manière, « on doit faire avec l’existant ». Et au contraire pour aller faire venir dans cette maison commune le maximum de personnes et pour toujours garder cet esprit de proximité. Il ne s’agit pas d’aller râler d’un côté que les services publics se raréfient, ferment si on n’est pas capable d’aller faire vivre déjà a minima ceux qui existent. […] Mais face à l’esprit de France services, au fur et à mesure aussi, il a fallu batailler, notamment par rapport à l’État qui n’avait pas envie de le voir de cette façon-là. [Entretien avec Pascale Daubois, ibid.]
Ainsi, la communauté de communes tient bon et impose aux services déconcentrés de l’État ses conditions dans un souci d’égalité entre les communes. Tandis que l’État plaide pour l’ouverture d’un espace unique dans la commune la plus peuplée du territoire, conformément à la charte du label France services et aux préconisations politiques, elle impose un fonctionnement par permanences à raison d’une demi-journée de présence dans chacune des sept communes.
Au cours des années 2010, les réformes successives des collectivités territoriales ont mené à de nouveaux regroupements de territoires, sous la forme de fusions entre plusieurs EPCI donnant lieu à des communautés de communes de plus en plus grandes, ou en poussant à normaliser certaines polarités métropolitaines autour de petits et moyens pôles urbains au moyen d’instruments de gouvernance tels que les Scot.
À mesure que la périurbanisation s’étend au-delà des couronnes périurbaines classiques, la communauté de communes enquêtée – en position d’entre-deux – ne trouve plus son compte dans l’ombre de Chaudanges, petite ville marginalisée à laquelle elle a longtemps été associée d’un point de vue politique et administratif. Avant même la redéfinition du rural proposée par l’Insee en 2021, elle s’affirme comme un territoire rural sous l’influence de la métropole régionale. Elle cherche cependant à maîtriser cette influence en misant sur son image rurale et sa gouvernance locale horizontalisée, c’est-à-dire dans laquelle aucune commune n’est amenée à prendre le dessus ou à s’imposer en locomotive du territoire. Dans cette configuration, son statut de « tache blanche » devient une ressource à faire valoir pour s’imposer dans la mise en œuvre des réformes territoriales et le déploiement de l’action publique territoriale. Elle préside à une conversion ambivalente au « management » de territoire, qu’on pourrait qualifier d’inachevée. D’un côté, les équipes intercommunales y sont socialisées à travers les programmes publics au sein desquels elles font l’acquisition de nouvelles compétences. D’un autre, les organisations territoriales défendues pour leur territoire répondent à des objectifs qui résistent à l’approche gestionnaire promouvant la centralité des petits et moyens pôles. Pour le cas de France services par exemple, ils et elles défendent une hyper-localisation des services dans le territoire alors même que la fréquentation du guichet est très faible (une à deux visites par permanence dans les plus petites communes).
Ainsi, entre métropoles polarisantes à l’échelle départementale et petites et moyennes villes plus marginalisées, qui se maintiennent comme des centralités importantes au cœur de zones rurales, la périurbanisation fait émerger des espaces entre les deux qui cherchent à se démarquer dans la compétition entre les territoires.
Chloé Devez
Mots-clés : périurbanisation, intercommunalités, management de territoire, espaces ruraux
Keywords : suburbanization, intercommunalities, territorial management, rural areas
Au cours des années 2010, les réformes successives des collectivités territoriales ont mené à de nouveaux regroupements de territoires, donnant lieu à des communautés de communes de plus en plus grandes organisées autour de petits et moyens pôles urbains. Certains territoires sont dans une position d’entre-deux. Entre métropoles polarisantes et petites et moyennes villes plus marginalisées, qui se maintiennent comme des centralités importantes au cœur de zones rurales, ils cherchent à se démarquer. La conversion progressive des élus locaux au « management » de territoire leur permet de défendre une adaptation des politiques publiques pourtant standardisées.
During the 2010s, successive reforms of local authorities led to new territorial groupings, resulting in larger intercommunalities organized around small and medium-sized urban centers. Some areas find themselves in a transitional position. Between polarizing metropolises and smaller, more marginalized towns that remain important centralities at the heart of rural areas, they strive to distinguish themselves. The gradual shift of local elected officials towards "territorial management" enables them to advocate for an adaptation of standardized public policies.